Реформувати не можна залишати як є: де ставити кому

У 2017 році, коли з Податкового кодексу під час бюджетної ночі зник розділ "Податкова міліція", розмови про створення органу фінансових розслідувань знову стали актуальними.

Відбувалося це на фоні численних скарг бізнесу на маски-шоу, запитів і "листів щастя" від СБУ митниці, силового тиску інших правоохоронних органів на звичайний український бізнес.

Пройшло більше трьох років, але питання не надто зрушилося з мертвої точки. Попри те, що єдиний аналітичний орган фінансових розслідувань увійшов в програми багатьох політичних партій та кандидатів у президенти, а також перекочовує з одного меморандуму з МВФ в інший.

Відповідний законопроєкт проголосований лише в першому читанні і має серйозні недоліки, на які звертають увагу профільні бізнес-асоціації та експерти. Я ще у 2017 році писала кілька статей на цю тему.

Ознайомившись з ухваленим проєктом, можу стверджувати, що він потребує доопрацювання. На жаль, зауваження з моїх статей не втратили актуальності.

Будь-яка хороша ідея може бути повністю дискредитована через її погану реалізацію. Тому пропоную докладно пояснити, що слід врахувати при доопрацюванні законопроєкту про орган фінансових розслідувань.

До речі, умисно не називаю його Бюро економічної безпеки чи БЕБ.

По-перше, ця назва не відображає зміст діяльності органу. Економічна безпека – надто широке поняття і включає в себе не лише боротьбу із злочинами.

По-друге, і це головне, абревіатура БЕБ асоціюється в мене з БЕП – старими міліцейськими підрозділами боротьби з економічною злочинністю, добре відомими своєю "діяльністю" всім підприємцям у 1990-2000-х роках.

Це невдала назва. Раджу депутатам назвати орган або фінансовою поліцією, або службою фінансових розслідувань. Тепер до інших пунктів.

Орган має бути єдиним, а не черговим

Розслідування всіх економічних злочинів проти фінансових інтересів держави повинен здійснювати єдиний правоохоронний орган. Важливо на рівні КПК позбавити інші правоохоронні органи можливості розслідувати злочини, віднесені до підслідності органів фінансових розслідувань.

Робити це потрібно в поєднанні з чіткою вказівкою в законі про ліквідацію "економічних" чи "антикорупційних" підрозділів в інших правоохоронних органах (СБУ, МВС) та з дорученням уряду ліквідувати податкову міліцію.

Зараз же у законі про СБУ, в завданнях та функціях органу, пропонується вилучити слова про економічну безпеку держави.

Потрібно не просто вилучити з тексту закону про СБУ завдання щодо захисту економічного потенціалу та розслідування злочинів у сфері економіки. Потрібно ще й передбачити в прикінцевих положеннях закону норми про ліквідацію цих підрозділів та перегляд штатних структур. Інакше може статися така ситуація.

Детективи органу фінансових розслідувань будуть шукати порушників, а на сусідній вулиці СБУ вибиватиме двері черговому підприємцю та продовжить писати орієнтування на митницю, посилаючись за частину 2 статті 12 закону про засади боротьби з організованою злочинністю. Організованою вона стає за участю трьох і більше осіб: директора, бухгалтера та митного брокера.

СБУ там залишається як борець з усіма проявами злочинності. Законотворці умисно чи через незнання не вносять зміни в статтю 12, залишаючи СБУ можливість шкодити підприємствам, розсилати запити і "листи щастя" різним установам та підприємствам, зокрема і митниці. Звучить стаття 12 так.

"При здійсненні заходів боротьби з організованою злочинністю спеціальним підрозділам по боротьбі з організованою злочинністю Служби безпеки України надаються повноваження: б) на письмову вимогу керівників відповідних спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю одержувати від банків, а також кредитних, митних, фінансових та інших установ, підприємств, організацій (незалежно від форм власності) інформацію і документи про операції, рахунки, вклади, внутрішні та зовнішні економічні угоди фізичних і юридичних осіб".

Тож треба бути послідовними й усувати можливості для дублювання функцій та тиску на бізнес в усіх профільних законах.

Статус органу: правоохоронний чи цивільний

Це має бути центральний орган виконавчої влади, діяльність якого координує Кабмін через міністра фінансів. Це забезпечить "цивільність" органу, сприятиме тому, щоб він мав швидкий та законний доступ до інформації з баз даних та реєстрів податкової, митниці, фінансового моніторингу, які координує Мінфін.

До речі, ОЕСР у дослідженні щодо співробітництва в протидії податковим злочинам вказує, що органи з боротьби з економічною злочинністю можуть працювати в формі центральних органів виконавчої влади, будучи підпорядкованими міністерству фінансів, іноді – міністерству внутрішніх справ.

Останнє – украй небажане, орган має координуватися міністром фінансів.

Політична незалежність та підкорення лише закону

На президента в законопроєкті покладені такі повноваження: створення органу, ухвалення рішення про аудит ефективності, затвердження положення про громадську раду, визначення організаційної структури Бюро економічної безпеки, призначення та звільнення директора Бюро економічної безпеки.

Президента, незалежно від того, хороший він чи поганий, забагато, а надані йому всупереч Конституції повноваження є втручанням у діяльність органу.

Крім того, рішенням Конституційного Суду від 28 серпня 2020 року про неконституційність указу президента від 16 квітня 2015 року "Про призначення А. Ситника директором Національного антикорупційного бюро України" указ президента про призначення керівника НАБУ визнано неконституційним, бо президент за Конституцією не має таких повноважень.

Перелік його повноважень вичерпний, тож широкі і необґрунтовані повноваження президента із законопроєкту про орган фінансових розслідувань слід прибрати. Організаційна структура – це взагалі внутрішнє питання органу.

Керівник повинен обиратися за конкурсом і не так, як зараз. Пропонується, щоб президент обрав одну з трьох осіб, відібраних комісією. До речі, про саму комісію. Зараз пропонується, щоб вона складалася винятково з представників, які делегуються від президента, Верховної Ради та Кабміну.

Тобто конкурсна комісія формується політиками, що робить керівника залежним від політичного впливу. У комісії мають бути представники громадськості у кількості не менше трьох осіб, експерти з фінансових розслідувань.

Можна запрошувати міжнародних фахівців або представників профільних міжнародних організацій, які займаються протидією фінансовим злочинам.

Створювати орган та призначати керівника повинен уряд. Це відповідає його повноваженням та завданням за законом "Про Кабінет міністрів" і враховує висновки Конституційного Суду щодо призначення керівника НАБУ.

Кадри вирішують все

Проведення конкурсів на інші посади не прописане. Ця робота покладена на керівника новоствореного органу, що з огляду на політичну заангажованість при обранні несе великі ризики створення репресивного правоохоронного органу.

За конкурсом повинні прийматися на роботу й інші працівники органу фінансових розслідувань. Конкурсний добір та необхідні перевірки стануть запобіжником від перетікання вивільнених і не завжди доброчесних працівників "економічних" підрозділів СБУ, МВС та податкової міліції.

Передбачений штат органу, 4 тис осіб, невиправдано великий. Оскільки немає запобіжників для переходу з податкової міліції та СБУ, то складається враження, що така чисельність передбачена для їх працевлаштування.

Ми вже маємо приклади успішної діяльності таких органів у ЄС. У більшості з них невеликі штати, що добре виконують свою роботу.

У нас для цієї роботи вистачить 1,5 тис людей. Європейська бізнес-асоціація підрахувала: якщо в бюро працюватимуть 4 тис людей, то навантаження буде 0,34 справи на людину на рік або одна розкрита справа за три роки. Уявляєте?

Роздутий штат – це неефективна робота і додаткові витрати, краще зробити там гідну зарплату. Аналітики – у першу чергу. Доступ до баз даних та реєстрів. Посадові оклади для аналітиків та експертів мають бути відповідними.

Звітування та контроль

Немає критеріїв ефективної роботи органу фінансових розслідувань. У цій версії законопроєкту керівник органу повинен звітувати перед парламентом та президентом, і глава держави може його замінити, як щось не сподобається.

Не прописано, що вважати успіхом в діяльності бюро. Надано лише показники, за якими орган звітує, але відсутня система оцінювання та порівняння. Це не має бути лише кількісний показник – як кількість зареєстрованих проваджень.

Інакше буде, як в радянській міліції. Там треба було "закрити план", тому "вішали" справу на кого завгодно. Тут же потрібні якісні показники: важливість та складність справ, розмір відшкодованої шкоди.

Не прописано, хто формує стратегію роботи органу, на що вона спрямована, за якими критеріями оцінюється Верховною Радою чи президентом. Аудит не незалежний, а політично вмотивований, що має ризик суб'єктивної оцінки роботи політиками, а не об'єктивної оцінки роботи правоохоронного органу.

Громадський контроль прописаний формально і не має дієвих важелів впливу при неякісній або упередженій роботі органу. Відсутній вплив на роботу конкурсних комісій з відбору кандидатів на керівні посади. Не передбачена робота Ради громадського контролю в дисциплінарних комісіях.

Виправлення цих недоліків допоможе створити потужний аналітичний орган, що почне боротися з економічними злочинами у сфері публічних фінансів. Поки ці пункти не враховані, ризикуємо отримати черговий інструмент тиску на бізнес.

На жаль, законопроєкт вже ухвалений у першому читанні і частина його норм, які стосуються змін до КК та КПК, розглядаються правоохоронним комітетом Верховної Ради. Як відомо, бджоли не виступають проти меду, тож у цьому комітеті завжди знайдуться борці за права СБУ, ДБР та поліції.

Реформа правоохоронних органів без цілісної концепції зводить нанівець роботу таких органів та економічне зростання України. "Реформувати не можна залишати як є": де ставити кому і хто її поставить?

Співавтор – Святослав Дубина, фахівець з фінансових розслідувань