Кому дістануться функції Держгеокадастру

"Те, що там зараз відбувається, це треш. Ми виходимо з того, що там абсолютно прогнила система, де працюють переважно корупціонери".

Така категорична заява прем'єра Олексія Гончарука щодо необхідності негайно "перезавантажити" Держгеокадастр спричиняє логічне запитання: до кого перейдуть нинішні функції цього відомства?

Чи не означатиме чергова реорганізація, що замість нинішнього "земельного монстра" буде створений новий?

Щоб знати, що зробить перезавантаження успішним, треба чітко розуміти головну проблему в управлінні земельними ресурсами в Україні. Це не лише кадри.

Про кого мова

Держгеокадастр — не рядове відомство. Це одна з найбільших в державі установ за штатом, вона має багато повноважень та державне фінансування.

На момент створення у 1991 році тодішній Державний комітет із земельної реформи мав у штаті 70 осіб. Нинішній Держгеокадастр є п'ятим за величиною штату цивільним відомством країни, що діє на рівні кожного району та міста.

Йому підпорядковано 48 державних землевпорядних та топографо-геодезичних і картографічних підприємств. Усі вони фінансуються з бюджету.

Реформування органу за останні 28 років призвело лише до його розростання, подорожчання утримання до 1,9 млрд грн на рік, збільшення і монополізації повноважень. Як так сталося? Це варто знати, щоб історія не повторилася.

Історія трансформації

Держкомзем був створений на початку 1990-х років для координації роботи з передавання земель державної власності у приватну.

Спершу це була справді координаційна діяльність. Землі сільськогосподарського призначення спочатку передавалися до колективних підприємств (колгоспів), потім відбулося розпаювання земель — кожен член колгоспу отримав пай, згодом ці паї були виділені в натурі, отримали межі і стали земельними ділянками.

Роздержавлення було масштабним: селянам роздали понад 27 млн га аграрних земель. В основному процес завершився ще у 2000-х роках, проте Держкомзем продовжував існувати. Більше того, йому надавали нові повноваження, які поступово охопили всі сфери управління земельними ресурсами.

Це і погодження землевпорядної документації, і координація оцінки земель, і контроль за використанням та охороною земель, і ведення земельного кадастру.

Проте найбільш корумповані повноваження з'явилися з 1 січня 2013 року. У 2012 році в оточенні керівництва держави виникла ідея створити Державний земельний банк — фінансову установу, яка б кредитувала аграріїв під заставу землі.

Банку планували передати у власність кілька мільйонів гектарів земель державної власності. Аби до передавання Держзембанку ці землі не розтринькали районні адміністрації, які тоді розпоряджалися ними, функції щодо розпорядження цими ділянками тимчасово передали органам земельних ресурсів. Однак жодної сотки землі банк не отримав: Держземагентство саботувало процес їх передавання.

Після Революції гідності було ухвалене політичне рішення, що Держзембанк державі не потрібен. На хвилі очікувань реформ було вирішено, що Держкомзем, за яким тягнувся солідний корупційний шлейф, припинить існувати. Натомість буде створена Державна служба з картографії і кадастру, яка навіть за своєю назвою не повинна мати жодного стосунку до розпорядження землею.

Проте не так сталося, як гадалося: нове відомство зберегло усі повноваження старого. Воно продовжило розпоряджатися мільйонами гектарів земель.

Про якість виконання цих повноважень можна говорити багато, але спитайте у будь-кого, хто оформляв землю, скільки коштує одержати від Держгеокадастру "безплатно" у власність ділянку для особистого селянського господарства, пройти експертизу проекту землеустрою або погодити документацію?

Відповіді вас вразять, особливо тоді, коли ви помножите ці цифри на кількість гектарів землі, які погоджувало це відомство.

Основним завданням органів земельних ресурсів мало б бути наповнення Державного земельного кадастру (ДЗК), однак воно залишилися на задньому плані. На картографічні роботи виділяються копійки — 0,3% від річного кошторису служби, а до ДЗК внесено інформацію лише про 20% державних земель.

Навіть те, що приватних земель там зареєстровано близько 80%, заслуга не так відомства, як власників землі. Саме вони фінансують розробку землевпорядної документації та ініціюють її внесення до кадастру. Більше того, ще й отримують по руках, якщо щось не так, бо мають платити і за виправлення інформації.

У низькій якості кадастрових даних у нас традиційно звинувачують приватні землевпорядні структури, хоча всю цю інформацію перевіряє і приймає офіційна посадова особа органу земельних ресурсів. Саме цей орган мав би наповнювати кадастр і робити це без помилок. Однак це не стало пріоритетом.[BANNER1]

Оминути закон

Маючи велику кількість повноважень, у тому числі монопольних, ця структура почала коригувати під себе законодавство. Так, в останні роки з'явилася цікава юридична практика "коригування" чинних законів постановами Кабінету міністрів. Те, що повинно регулюватися законом, регулюють на підзаконному рівні.

За останні роки було кілька таких випадків, на один з них навіть зреагував суд. Так, постановою уряду №413 від 7 червня 2017 року були змінені визначені Земельним кодексом умови передавання державних земель у приватну власність та оренду. У червні 2019 року Конституційний суд визнав цю постанову неконституційною.

За це ніхто не відповів, а подія не спричинила резонансу. Скупчення стількох повноважень в руках одного органу і його безкарність створюють небезпеку.

Що кому

Зараз функції Держгеокадастру охоплюють близько півтора десятка напрямків. Частина з них лише бюрократизують сферу та створюють базу для корупції, і їх треба ліквідувати як атавізми, частину можуть виконувати інші органи, і їх треба передати. Щодо функцій, які повинні залишитися Держгеокадастру, — нижче.

Ліквідувати. Практику кількаразового погодження землевпорядної документації та інститут її експертизи слід скасувати. Перевірятися документація повинна лише раз — державними кадастровими реєстраторами при внесенні даних до ДЗК.

Передати. Найперше слід передати місцевим громадам державні землі за межами населених пунктів. Після набуття чинності у 2002 році Земельним кодексом у їх підпорядкуванні залишилося лише близько 12% території України. Земля — це місцевий ресурс, і розпоряджатися ним повинні ті, кого обрали люди.

Крім того, є європейський принцип: повноваження органів місцевого самоврядування базового рівня повинні поширюватися на всю територію держави.

Не важливо — об'єднана це громада чи звичайна. Звісно, при цьому потрібно прибрати із законодавства всі норми, які дозволяють роздавати землю в обхід земельних торгів, у тому числі і псевдо-безоплатну приватизацію.

Інше актуальне питання — контрольні повноваження. Нині ефективність контролю за використанням земель, який здійснює Держгеокадастр, дуже низька.

По-перше, не вистачає працівників — часто працює один інспектор на район.

По-друге, інспектори центрального органу виконавчої влади не зацікавлені в ефективності контролю, а ті, хто відповідають за розвиток регіонів і наповнення бюджетів (місцеві адміністрації, місцеве самоврядування), жодного впливу на це не мають. Тому функції контролю держава повинна делегувати саме їм.[BANNER2]

Функції оновленого Держгеокадастру

Держгеокадастр повинен стати сервісним відомством, головна функція якого — наповнення і ведення якісної бази даних Державного земельного кадастру.

Крім того, саме на нього доцільно покласти функції координатора Національної інфраструктури просторових даних (НІПД) — платформи, яка об'єднуватиме всі просторові дані, що створюють органи влади.

Такі дані повинні створюватися в електронній формі за єдиними правилами та бути обов'язковими до оприлюднення, а доступ до них мусить здійснюватися за принципом єдиного вікна, у тому числі — через єдиний геопортал.

Водночас Державний земельний кадастр повинен забезпечити якісну картографічну основу, яка буде єдиною для інших кадастрів та реєстрів. Людина, заходячи на один сайт, повинна мати змогу, не виходячи з дому, отримати всю інформацію про земельну ділянку: від меж до "червоних ліній" та геології.

Реформуючи таку потужну організацію, уряду треба пам'ятати дві речі.

Перша: частковими змінами поламати корупційну піраміду у цій сфері неможливо. Якщо у відомства після нинішньої реформи залишиться хоч одна функція, не пов'язана з кадастровою діяльністю, все повернеться "на круги своя".

Друга: кадрові зміни без зміни системи результату не дадуть. Навіть кришталево чиста людина, яка очолить орган з такими повноваженнями, стане корупціонером. Головне у перезавантаженні системи управління земельними ресурсами — ліквідувати 30-літню корупційну вертикаль і зробити неможливим її відновлення.