Угоди про розподіл нафти і газу: енергетична незалежність чи небезпечний архаїзм?

Першого липня стали відомі переможці дев’яти із десяти конкурсів на укладення угоди про розподіл продукції (УРП) щодо видобування нафти і газу в Україні.

Ця безпрецедентна кількість запланованих УРП логічно викликає інтерес до цього механізму: у чому він полягає, які його переваги та недоліки, чи вирішить він одну з найбільш актуальних проблем України – досягнення енергетичної незалежності?

Що таке УРП? Якщо спрощено, то УРП – це договір, відповідно до умов якого держава надає інвестору право пошуку, розвідки та видобування корисних копалин на певній території в обмін на частку видобутої продукції.

Інвестор зобов’язується на свій ризик здійснити всі дії, спрямовані на пошук, розвідку та видобування корисних копалин, і отримує право розпоряджатися видобутою продукцією (за вирахуванням частки держави).

УРП може бути укладена щодо будь-якої мінеральної сировини.

Інвестором може бути фізична чи юридична особа, об’єднання юридичних осіб (як українські, так і іноземні). Від імені держави угоду укладає Кабінет міністрів України (КМУ).

Чи поширені УРП в Україні? До цього часу було укладено 4 УРП щодо видобування нафти і газу. Проте з різних причин видобуток вуглеводнів на відповідних ділянках так і не почався.

Якими є переваги УРП для інвестора? За загальним правилом, право особи на користування надрами набувається через надання їй спеціального дозволу на користування надрами (спецдозвіл).

Зараз дійсними є близько 500 спецдозволів на користування нафтогазоносними надрами. Відповідно, доречно порівняти механізми УРП та спецдозволів.

УРП укладається на 50 років; строк дії спецдозволу на видобування вуглеводнів – 20 років (для видобування на шельфі – 30 років). Усі наведені строки можуть бути продовжені.

Розмір площі, яка надається відповідно до УРП, не є обмеженим.

Площа ділянки, яка надається для геологічного вивчення нафтогазоносних надр відповідно до Спецдозволу, не може перевищувати 500 км² (для ділянок Чорного моря – 1000 км²).

Закон про УРП передбачає норму щодо стабільності законодавства.

Якщо на момент укладення угоди діяли одні правила, а після укладення УРП такі норми були змінені не на користь інвестора (наприклад, була значно збільшена рентна плата) – то нові правила не застосовуються до такого інвестора.

З цього правила є певні винятки (зміни, що стосуються національної безпеки, охорони довкілля тощо).

Проте в будь-якому випадку зазначена норма є хорошою гарантією для потенційного інвестора, що "правила гри" не зміняться на 180 градусів після підписання угоди з урядом.

Відповідна гарантія щодо спецдозволів відсутня.

УРП може передбачати розгляд спорів між державою та інвестором в арбітражі. Більше того, в УРП може бути зафіксована відмова держави від свого імунітету.

Ці два фактори забезпечують впевненість інвестора у тому, що якщо держава порушуватиме його права за угодою, він зможе ефективно захистити свої права (зокрема, відшкодувати збитки).

УРП також можуть бути більш вигідними з фіскальної точки зору.

Податковий кодекс передбачає, що розмір рентної плати при видобуванні нафти в рамках УРП складає 2%, а газу – 1,25%.

Для прикладу, зараз розмір рентної плати в рамках спецдозволу при видобуванні газу з нових свердловин на глибині менше 5 км складає 12%, більше 5 км – 6% (при видобуванні нафти – 31% та 16% відповідно).

На інвесторів, які беруть участь в УРП, не поширюються валютні обмеження – наприклад, граничні строки розрахунків за експортно-імпортними операціями.

Зазначений перелік можна продовжувати. Отже, ми бачимо, що режим УРП може бути більш вигідним для інвесторів, ніж отримання спецдозволу.

Виникає справедливе питання: наскільки виправданим є паралельне існування механізмів УРП та спецдозволів, які виконують одну і ту саму функцію – надання особі права на користування надрами?

Для прикладу, Американська торговельна палата в Україні висловила свою стурбованість подібною ситуацією.

Позиція палати обґрунтовувалась, зокрема, незастосуванням механізму УРП у країнах ЄС, нечіткістю критеріїв, за якими до відповідної ділянки надр застосовується механізм УРП чи інші механізми, недоліками процесу УРП.

З цими аргументами важко не погодитися. Дійсно, механізм УРП не є поширеним в країнах ЄС (хоча, наприклад, в 2016 році було укладено п’ять УРП в Хорватії та проведений конкурс на укладення УРП на Кіпрі).

Також незрозуміло, на якій підставі право на видобування вуглеводнів на одній площі надається через механізм надання спецдозволу, а на іншій – через укладення УРП.

Зауваження є і до процедури проведення конкурсу на укладення УРП. Наприклад, за законом про УРП, мінімальний строк подання заяви на участь у конкурсі складає один місяць.

КМУ при прийнятті рішень про проведення конкурсів на укладення згаданих десяти УРП встановив відповідний строк у розмірі 2 (щодо конкурсу на шельфі) та 3 (щодо "сухопутних" ділянок) місяців.

Проте доцільно було б розглянути питання збільшення навіть строків, встановлених КМУ (особливо – щодо ділянок на шельфі).

Окрім цього, не є чітко визначеними критерії та порядок оцінювання заяв учасників конкурсу.

Необхідно чітко визначити: з якою метою держава застосовує такий не дуже досконалий і не надто поширений інструмент, як УРП (додатково поступаючись певними своїми інтересами і беручи на себе більше обов’язків – надаючи більшу площу, на більший строк і з більшими гарантіями, ніж мають власники спецдозволів)?

Чи маємо ми проблеми, яких немає, наприклад, у Норвегії чи Великобританії (європейських лідерів видобування вуглеводнів, у яких механізм УРП не застосовується) і які можуть бути вирішені за допомогою механізму УРП?

Відповідь на це складне питання потребує комплексного аналізу всієї системи надрокористування України.

Зараз продаж спецдозволів здійснюється виключно через електронні аукціони в системі Prozorro.Sale. Це є вдалим рішенням – процедура продажу спецдозволів стала безпрецедентно відкритою і прозорою.

У трьох проведених раундах онлайн аукціонів з продажів спецдозволів на продаж було виставлено 26 спецдозволів – це є чудовим досягненням.

Ціни на окремі спецдозволи в ході проведення аукціонів зростали майже в 4 рази.

Проте є аспекти, які повинні бути об’єктом ретельного аналізу. По-перше, не були продані 10 спецдозволів – більше третини від загальної кількості дозволів, виставлених на аукціон.

По-друге, у відповідних аукціонах не взяла участь жодна іноземна компанія.

Причинами цього можуть бути як недоліки української системи надрокористування ("слабкі" ділянки, відсутність онлайн-доступу до геологічної інформації, підходи до визначення стартової ціни спецдозволу, неможливість участі нерезидентів в аукціонах, заборона перепродажу спецдозволів тощо), так і недостатня довіра потенційних інвесторів до нашої країни загалом.

На відміну від спецдозволів, конкурси щодо укладення УРП зацікавили іноземних інвесторів: канадська Vermilion Energy, чеська EPH разом зі словацькою Nafta, американські компанії Sigma Bleyzer та Aspect Energy, Trident Acquisitions, азербайджанська Caspian Drilling Company та інші подали заявки на участь у конкурсах.

За останні роки була проведена велика та доволі результативна робота щодо реформування системи надрокористування, проте нам ще є куди рости – як у сфері вдосконалення видобувного законодавства, так і щодо довіри до нашої держави.

Проте для такого росту необхідний час, а збільшення (чи, як мінімум, недопущення зменшення) обсягів видобування нафти і газу ми потребуємо вже зараз.

Тому механізм УРП може бути корисним інструментом, який дозволить підтримувати видобування вуглеводнів на наявному рівні (або сприяти збільшенню обсягів видобування нафти і газу) протягом зазначеного "трансформаційного періоду".

Механізм УРП також може бути застосований для залучення світових лідерів нафтогазодобування в енергетичний сектор України.

Chevron, BP, ExxonMobil, Total, Sinopec – ці та інші компанії вартістю сотні мільярдів доларів не видобувають нафту і газ в Україні.

Залучення їх до видобування вуглеводнів в Україні могло би мати суттєвий вплив як на нафтогазовий сектор України, так і на всю економіку нашої держави:

– збільшення обсягів видобування нафти і газу, що дозволило би не лише забезпечити Україну власним паливом, а й експортувати вуглеводні за кордон;

– залучення в Україну найновіших технологій, досвід застосування яких, зокрема, могли б перейняти і вітчизняні видобувні компанії;

– могло би стати сигналом для інших світових компаній, що в Україні можна вести бізнес прозоро та прибутково.

Основними факторами, які можуть зацікавити такі компанії укласти УРП з Україною, можуть бути вже згадані гарантії для інвестора і, як правило, більший розмір запропонованої ділянки – світовому лідеру цікавіше буде брати участь в розробці родовища площею 1,500 км², ніж, наприклад, 20км²

Це, звичайно, за умови наявності на такій площі потенційно великих покладів вуглеводнів.

Держава у такій угоді може передбачити більший обсяг зобов’язань для інвестора – пробурити велику кількість свердловин, забезпечити проведення сейсмічної розвідки на якомога більшій площі, забезпечити застосування найновіших технологій, тощо.

Ураховуючи, що при реалізації УРП держава отримує право на частку видобутої продукції, ці ресурси можуть бути використані для формування енергетичного резерву України (особливо актуальним є формування стратегічного запасу нафти в контексті обмеження її імпорту з РФ).

Доречним буде проведення попереднього аналізу – чи не буде державі більш вигідно просто купити нафту на ринку, ніж спеціально укладати УРП.

Отже, механізм УРП може бути застосований для вирішення "точкових" проблем держави:

1) "підстраховка" під час реформування системи надрокористування України,

2) акумулювання інвестицій та нових технологій шляхом залучення світових лідерів нафтогазовидобування,

3) формування стратегічних запасів палива.

Але для досягнення найкращого результату режим УРП також повинен бути вдосконалений.

Мова йде про встановлення чітких та об’єктивних критеріїв та порядку оцінювання заяв учасників конкурсу на укладення УРП, встановлення критеріїв, відповідно до яких право на видобування вуглеводнів надається саме через механізм УРП, збільшення строків для подання заяви на участь у конкурсі.

Також доречно розглянути питання затвердження типової форми УРП, яка буде частиною конкурсної документації.