Північний потік-2 та європейський антимонопольний шлагбаум

Північний потік-2 (ПП-2) в ЗМІ часто називають політичним проектом, спробою Росії та Німеччини посилити свої могутність та вплив на європейському газовому ринку.

Однак цей проект, насамперед, несе у собі потенційні негативні економічні наслідки для країн-членів Європейського Союзу, які розташовані у Центральній та Східній Європі.

 Запуск ПП-2 може негативно вплинути на конкурентне середовище на ньому та призвести до порушення антимонопольного законодавства.

Розслідування і встановлення антимонопольних порушень в рамках єдиного ринку ЄС належить до компетенції Єврокомісії (ЄК).

У період 2012-2018 рр. ЄК вже розслідувала дії ПАТ "Газпром" ("Газпром") щодо можливого зловживання російським монополістом своїм становищем шляхом розподілу ринків, перешкоджання диверсифікації газових закупівель та завищення цін на газ.

За результатами цього розслідування, ще до винесення остаточного рішення, "Газпром" пішов на добровільне врегулювання висунутих йому антимонопольних претензій.

Компанія погодилась на низку зобов'язань щодо усунення антиконкурентних ефектів своєї діяльності і таким чином уникнула накладення штрафу.

Для багатьох експертів та учасників ринку така "мирова" поступка з боку ЄК була неочікуваною: існували всі підстави для накладення на "Газпром" багатомільярдного штрафу, достатньо було надихнутися свіжими прикладами у розслідуваннях проти американських техгігантів.

Саме тому важливо розібратись, які антимонопольні наслідки може мати запуск ПП-2.

Передумови для будівництва ПП-2: де тут економіка?

Як видно з графіку нижче, в останні роки попит на природний газ в країнах ЄС мав тенденцію до зниження і згідно з прогнозами, найближчим часом не досягне своїх максимальних показників.

Наявні газотранспортні системи для транспортування природного газу з Росії в ЄС повністю задовольняли попит європейських споживачів у роки найбільших обсягів споживання.

Будівництво ПП-2, вартість якого оцінюється в 10 млрд доларів, не має очевидного і розумного економічного обґрунтування: попит на газ зменшився, існуючі потужності недозавантажені, а пропозиція ГТС зростає.

Крім цього, запуск ПП-2 може спричинити низку інших економічних ефектів, які становитимуть порушення антимонопольного законодавства ЄС.

"Повзуча" монополізація європейського газового ринку

У 2018 році частка російського газу на території Німеччини складала близько 38%, а в середньому в Європі – 40%.

У разі використання ПП-2 на повній потужності ця частка збільшиться до 60-65%, що зробить Німеччину основним газовим хабом Європи.

Якщо не обмежити використання потужностей ПП-2, або не зобов'язати допустити до його використання інших постачальників, "Газпром" посилить своє домінуюче становище на ринку транспортування природного газу в ЄС.

Таке беззаперечне одноосібне домінування на товарних ринках може призвести до зміни чи навіть спотворення ринкових умов та настання негативних наслідків для конкуренції і споживачів.

Розглянемо детальніше потенційні антимонопольні ризики для ринків ЄС у разі запуску ПП-2.

Обмеження доступу до ринку транспортування газу з території інших країн ЄС

Однакові точки входу ПП-1 та ПП-2 (див. на діаграмі нижче) можуть зумовити зменшення використання альтернативних існуючих ГТС, які проходять через інші країни Європи.

Попит на маршрути, які проходять через Польщу та Україну, у 2018 році склав 32,9 млрд куб. м та 86,7 млрд куб. м газу відповідно.

Потужність ГТС ПП-1 та ПП-2 буде однаковою, по 55 млрд куб м газу на рік, що в сумі з Блакитним (16 млрд куб. м) та Турецьким потоками (31,5 млрд куб. м ), які теж є проектами "Газпрому", суттєво змінять структуру газотранспортних ринків країн ЄС.

Тому Польща та Словаччина, європейські країни з точками входу російського газу, – перші країни, які можуть постраждати від запуску ПП-2.

Унаслідок значного зменшення використання потужностей ГТС, пов'язаних з вказаними країнами, або взагалі відмови від їхнього використання, виникне обмеження доступу компаній-транспортерів газу країн Східної Європи до ринку транспортування вже існуючими ГТС російського газу на внутрішній ринок ЄС.

Згідно зі ст. 102 Договору про функціонування ЄС (ДФЄС), дії "Газпрому" щодо припинення чи обмеження транспортування газу через альтернативні ГТС щодо ПП-1 та ПП-2 без достатніх економічних чи інших об’єктивно обґрунтованих причин можуть обмежувати конкурентоспроможність низки гравців ринку транспортування газу переважно з країн Східної Європи чи навіть усунути цих гравців з ринку.

Як результат, такі дії "Газпрому" можуть розглядатися як зловживання домінуючим становищем на ринку.

Збільшення цін на газ для споживачів країн Східної та Центральної Європи

З попередньої проблеми виникає ще одна: зміна шляхів транспортування газу спричинить здорожчання вартості транзиту та відповідно зміну закупівельних цін на газ для багатьох країн-членів ЄС.

За попередніми прогнозами, Литва, Латвія, Естонія, Словаччина, Чехія, Угорщина, Польща, Румунія та, ймовірно, Італія відчують на собі зміни транспортних потоків газу у вигляді збільшення цін.

Тобто практично третина ЄС потенційно може отримати зростання цін і зазнати збитків.

Крім того, Литва, Латвія та Естонія не мають відповідного інфраструктурного сполучення, щоб отримувати газ напряму з Німеччини.

І у разі будівництва нових наземних трубопроводів мова йтиме вже про додаткові мільярдні капітальні витрати.

Хоча цінові зловживання – не частий предмет антимонопольних розслідувань ЄК, що зумовлено складністю доведення такого порушення, проте вже згадана ст. 102 ДФЄС дозволяє розслідувати і карати за цінові зловживання з боку таких домінуючих суб’єктів, як, наприклад, "Газпром".

Потенційне усунення торгових конкурентів

На території Німеччини "Газпром" вже здійснює діяльність з продажу газу через свою дочірню компанію "Wingas".

Оскільки ПП-2 збільшує частку російського газу у Німеччині, то, відповідно, зростає потенційна могутність "Wingas", яка замкне газову вертикально-інтегровану структуру "Газпрому" в Європі.

Наявність таких зв'язків створює передумови для усунення торгових конкурентів, пропонуючи нерівнозначні умови для інших компаній, які здійснюють діяльність на ринку продажу газу.

Згідно з законодавством ЄС, такі дії також можуть підпадати під заборону зловживання домінуючим становищем згідно ст. 102 ДФЄС.

Для запобігання негативних наслідків й своєчасного виявлення порушення дії "Газпрому" та "Wingas" повинні бути під ретельним наглядом ЄК.

Якою буде реакція ЄК та чим тут може допомогти Україна?

Конкурентне середовище внутрішнього газового ринку ЄС перебуває під загрозою. Повноваження ЄК дозволяють їй реагувати та припиняти порушення у відповідності до ст. 102 ДФЄС, а саме: проводити розслідування, встановлювати зобов'язання, накладати штрафні санкції.

Зрозуміло що до запуску ПП-2 рано говорити про вчинення антимонопольних порушень. Проте враховуючи можливі негативні наслідки для всього газового ринку ЄС, ЄК вже сьогодні варто ретельно проаналізувати пов’язані з ПП-2 потенційні ризики.

 Потенційні антимонопольні наслідки можуть вплинути на майже третину території ЄС. Тому у разі виявлення можливих порушень, викликаних запуском ПП-2, ЄК має право prima facie у терміновому порядку застосувати тимчасові превентивні заходи та розпочати детальне розслідування.

Історично ЄК використовувала таку процедуру всього 9 разів, 6 з яких стосувалися саме зловживання домінуючим становищем.

Тож у ситуації з ПП-2 також існують підстави для застосування ЄК термінової процедури.

Варто зазначити, що нова газова директива ЄС, яка набрала чинності 23 травня 2019 року, встановлює низку обмежень щодо використання ПП-2.

Зокрема, директива ставить суттєві вимоги до діяльності ПП-2, застосовуючи регулювання Третього енергопакету ЄС, а саме:

- анбандлінг (unbundling) – заборона поєднання в одній компанії функцій видобутку, транспортування та продажу природного газу;

- забезпечення доступу третіх компаній до використання ГТС;

- вимоги прозорості та тарифного регулювання.

Виконання "Газпромом" вказаних вимог Газової директиви ЄС поки залишається під питанням.

Натомість, очевидно, що сфера застосування антимонопольного законодавства більш широка і не обмежується формальним дотриманням чи не дотриманням з боку "Газпрому" газової директиви ЄС чи інших положень енергетичного законодавства ЄС. 

У травні 2019 року НАК "Нафтогаз України" відкрив новий фронт протистоянь із "Газпромом", звернувшись до ЄК  зі скаргою саме щодо порушення проектом ПП-2 вимог європейського антимонопольного законодавства.

Однак оскільки Україна не є членом ЄС, то без більш ґрунтовних доказів негативного ефекту на європейські ринки ЄК не матиме підстав для відкриття цієї справи. 

Але координація дій "Нафтогазу" з газовими компаніями Польщі та Словаччини посилить ефект поданої скарги, що зрештою може дійсно привернути увагу ЄК. 

Таким чином, ринок природного газу країн-членів ЄС сьогодні перебуває на порозі значних змін.

Запланований на кінець 2020 – початок 2021 року запуск ПП-2 може дати відповідь на два важливих питання.

Чи піклується ЄС про захист економічної конкуренції рівноцінно для всіх своїх країн-членів та чи буде готова ЄК, незважаючи  на потужний політичний контекст проекту ПП-2, використовувати весь свій інструментарій та можливості задля недопущення подальшої монополізації "Газпромом" європейського газового ринку?

*Стаття підготовлена спільно з юристами АО "Arzinger" Маріанною Бек та Михайлом Лазоришинцем