Українські реформи: справа не щупальцях спрута, а в його тілі

У 2014 році в Україні пройшла революція, яка рішуче обірвала спробу створення автократичного режиму.

Це стало кульмінацією 23-річної боротьби за побудову іншої країни, вільної від екстрактивних інституцій, що пронизували період радянської доби.

Екстрактивні інституції лежали в економічній та політичній площинах і породжували два виклики.

Перший — як демонтувати соціалістичну економічну систему з її багатовимірними викривленнями і негативними стимулами.

Другий — як побудувати сучасну демократичну державу.

Україна боролася з обома, і невдачі їй дорого коштували. Це легко побачити, порівнюючи Україну з іншими країнами, які здійснили перехід у той же час. У 1991 році дохід на душу населення Польщі був близьким до українського. Зараз, у поточних доларах, він у п'ять разів більший.

Друзям — усе, ворогам — закон

Що пішло не так? На економічному фронті, попри перехід до ринків та ринкового ціноутворення, державне втручання в економіку і привілейоване ставлення до окремих підприємств і груп населення все ще залишається правилом.

Втім, політичний фронт більш фундаментальний. Справжня причина низьких економічних успіхів після 1991 року в тому, що політична трансформація була недостатньо глибокою. У спадок від Радянського Союзу залишилася високоцентралізована держава з погано функціонуючою бюрократією.

Хоча правила існували, реалізація повноважень і розподіл ресурсів відбувалися за їх межами — через неофіційні інституції і паралельні структури.

Верховенство права не діяло, а вибіркове застосування законів було способом контролю суспільства і реалізації патримоніальної влади.

Як у вислові, що приписують колишньому президенту Бразилії Жетуліо Варгасу: "Друзям — усе, ворогам — закон". Лояльність і дружба цінувалися вище за компетентність і принципи. Це було суспільство блату.

Держава повинна...

Інший спадок Радянського Союзу — суспільство, призвичаєне до патримоніального зв'язку з державою. Вважалося, що держава повинна дбати про людей і забезпечувати надійний базовий рівень життя. Від громадянина в обмін на це очікувалася безумовна лояльність.

Державні патримоніальні практики підкріплювалися соціальними очікуваннями.

Таку рівновагу завжди було важко порушити. Було недостатньо створити демократію, оскільки вона водночас ставала демократією з високим рівнем патримоніальності. Коли багато людей передбачають, можливо, цілком раціонально, що блат і логіка радянської системи продовжаться.

Раціонально, оскільки саме це сталося у сусідній Білорусі, Росії, більшій частині Кавказу та усій Середній Азії. Це означало, що канал підзвітності держави перед громадськістю через введення демократичних виборів навряд чи підштовхне державу до змін. Громадськість просто не чекала такої підзвітності.

При цьому політична еліта після проголошення незалежності або брала на озброєння логіку попередньої системи, намагаючись використати її на власну користь, як це робив президент Янукович, або ж пробувала безуспішно боротися із соціальними та економічними дисфункціями, створеними системою.

Хоча певного прогресу було досягнуто, базова патримоніальна логіка залишилася.

Боротьба триває

Боротьба посилилася у 2014 році. Цунамі громадянського суспільства, що змело Януковича, висунуло новий набір пріоритетів реформ на політичний порядок денний. У його основі лежала атака на патримоніальну пострадянську державу або принаймні на її прояви. Які саме? Основним стала корупція.

У новому порядку денному пріоритетними стали антикорупційні стратегії, покликані впровадити серйозний правовий процес і покарання за корупцію.

Так не лише підкреслювалася пріоритетність покарання за корупцію, а й була зроблена спроба анулювати низку найбільш очевидних інструментів, що використовувалися у корупційних практиках. Це спричинило реформування системи державних закупівель, ринку енергетики і банківської системи.

Чиновники були змушені розкрити свої активи. Далі на порядку денному був пошук способу підвищити незалежність судової системи від політичного і державного втручання. Децентралізація змістила владу та ресурси від центру держави.

Усе це важливі ініціативи, але якщо подумати, в чому полягає ключова проблема, то всі ці ініціативи є непрямими способами її вирішення.

Пострадянська патримоніальна держава нагадує спрута із силою-силенною щупалець. Кожне щупальце є окремим проявом проблеми. Одне — корупція, інше — закупівлі, ще кілька — судова влада і державна служба.

Стратегія реформування, що виникла після 2014 року, видається спробою контролювати спрута, зв'язавши усі його щупальця. Якщо вдасться зв'язати їх усі, це може спрацювати, хоча спрут намагатиметься звільнитися.

Якщо ж зв'язати вдасться лише окремі щупальця, спрут використає вільні і продовжить відрощувати нові. У кращому випадку матимемо дуже недосконале рішення, що вимагає постійної боротьби й утримування щупалець під контролем.

Час до суті

Чи не краще натомість розглядати першопричину українських проблем? Це означає зосередження на тілі спрута замість його щупалець.

У серці проблеми — політичні стимули, що визначають, як держава працює, що своєю чергою провокує такі симптоми, як корупція. Якщо ці симптоми вдасться виокремити, тоді корупція, закупівлі, судова влада подбають про власну долю.

Оскільки проблема є політичною, такими мусять бути і рішення. Це вимагає зміни способу реалізації політичної влади і того, як громадяни взаємодіють з державою. Простіше сказати, ніж зробити, в чому, можливо, і полягає привабливість антикорупційних ініціатив. Проте варто сказати кілька важливих речей.

По-перше, відомо, що пострадянські країни, які запровадили парламентські політичні системи, досягли набагато більшого, ніж ті, що віддали перевагу президентським. Концентрація влади у президента допомагає відтворити персоналізовану патримоніальну владу радянських часів.

По-друге, саме активність громадянського суспільства відрізняє Україну від авторитарних режимів, які її оточують. Вона повинна спиратися на ці сильні сторони. Наприклад, використовуючи процес спільної розробки бюджету або інші засоби, які дозволяють людям усвідомити, що отримання вигоди від державної політики — це їхнє право, а не милість від держави.

По-третє, демократичний уряд слід зробити ближчим до людей — наскільки це можливо. Наприклад, демократичні вибори губернаторів (голів обласних адміністрацій. — ЕП) нададуть громадянам більший вплив на роботу держапарату.

Є занепокоєння, що дозвіл на проведення демократичних виборів губернаторів або децентралізація політичної влади іншими способами може посприяти сепаратизму.

Один з авторів доводив тут і тут, що ефект насправді буде протилежним. Більш децентралізована політична влада стане найкращим стимулом для місцевих політиків підтримувати та захищати українську державу.

Найважливіше, що Україна повинна провести відкриту й відверту дискусію щодо тіла спрута, а не лише його щупалець. Це — спосіб безповоротно інституціоналізувати здобутки Майдану.

Співавтор — Тимофій Милованов, Київська школа економіки