Битва за регулятор тарифів: перемога чи імітація реформ?

Інновації в дії

"Послушайте, ведь если тарифы на коммунальные услуги для населения повышают, а в сфере энергетики процветает многомиллионная коррупция, значит, это кому-нибудь нужно", — сказал бы Маяковский.

Кому именно — продемонстрировало голосование "под занавес" 14 июля за обновленный регулятор в сфере энергетики и коммунальных услуг.

Тогда депутаты не приняли законопроект, отправив его на повторное второе чтение, которое состоится уже на этой неделе в четверг.

Под принятие этого проекта подвязаны 600 млн евро макрофинансовой помощи, и в очередной раз звучат аргументы от дипломатов и общественных организаций.

"Карманный" орган власти

Поддерживать баланс между интересами потребителей, поставщиков услуг и государства призван независимый госорган — Национальная комиссия, которая осуществляет госрегулирование в сфере энергетики и коммунальных услуг. Однако о ее независимости не может быть и речи: она подконтрольна АП.

Два года назад, 27 августа 2014 года, Петр Порошенко ликвидировал две комиссии — в сфере регулирования коммунальных услуг и в сфере энергетики — и создал объединенную НКРЭКУ, в которую назначил семь комиссионеров.

Регулятор, который контролирует рынок объемом 300-400 млрд грн, должен принимать ответственные и порой непростые решения.

Однако его текущий состав уже прославился рядом неоднозначных решений: от тарифных вопросов до скандала с завышенной ценой на уголь "Роттердам + транспортировка", а также попыткой закупки по завышенной стоимости так называемых трансформаторов Григоришина.

Видимо, не пожелав принимать участие в столь сомнительных схемах, свои должности покинули два члена НКРЭКУ: Андрей Герус и Юлия Ковалив.

Для полноты картины: возглавляет комиссию бывший менеджер Roshen Дмитрий Вовк, не далее как в августе 2016 года ставший "героем" очередного скандального расследования программы "Наші гроші".

Законопроект снимет зависимость с НКРЭКУ

Комиссия есть, а единого закона, регулирующего ее деятельность, нет. Этот орган не предусмотрен даже Конституцией. Парадокс по-украински.

Нормативные акты, которыми руководствуется комиссия, не охватывают всех деталей работы, не соответствуют требованиям общеевропейского законодательства и не обеспечивают ее независимости.

Правительственный законопроект в течение 2015 года дважды не прошел в зале Верховной Рады. После этого за подготовку нового законопроекта взялись депутаты нашего комитета по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности (комитет ТЭК).

Этому был посвящен год работы в комитете совместно с международными и украинскими экспертами, профессионалами в сферах энергетики и ЖКХ, в том числе с Европейским энергетическим сообществом, аналитическим центром DiXi Group, коалицией общественных организаций "Реанимационный пакет реформ".

Многие общественные организации выступили за принятие законопроекта.

Были десятки обсуждений и две сотни поправок: от Александра Домбровского и Ольги Бельковой (БПП), Наталии Кацер-Бучковской ("Народный фронт"), Виктории Войцицкой, Льва Пидлисецкого и Алены Бабак ("Самопомощь"), Александры Кужель ("Батьківщина"), Артура Мартовицкого ("Оппозиционный блок").

Подготовленный законопроект даст шанс набрать непредвзятый состав комиссии и позволит ей действовать в интересах народа и государства.

Коалиция против

Однако во властных коридорах есть серьезное лобби, которое выступает за сохранение влияния Администрации президента даже в обновленном регуляторе.

После того, как доработанный законопроект был проголосован на комитете, коалиция на протяжении месяца откладывала его рассмотрение ко второму чтению. Причина проста: отсутствие уверенности в том, что есть достаточное количество голосов для защиты их правок.

Коалиция так стремилась избежать голосования, что попыталась отменить последнюю пленарную неделю через увеличение каникул. К счастью, неудачно.

В общем-то, власть все устраивало. Возможно, законопроект про обновленный регулятор и дальше мариновался бы в хвосте парламентской повестки дня, если бы не позиция западных партнеров. Они поставили его принятие условием для предоставления 600 млн евро макрофинансовой помощи.

Впрочем, для коалиции даже это не стало весомым аргументом — вспоминаем неудавшуюся попытку вовсе отменить рабочую неделю.

В том, что документ все-таки поставили на голосование, большая заслуга как общественных организаций, которые в течение месяца каждый четверг выдавали перфоманс и писали статьи о важности принятия законопроекта, так и лично спикера парламента Андрея Парубия.

Он не захотел брать на себя ответственность за срыв договоренностей с Западом и поставил вопрос на голосование, хотя и не имел уверенности в поддержке зала.

И вот на последнем заседании перед "каникулами" Верховная Рада наконец рассматривает законопроект "Про Национальную комиссию, которая осуществляет госрегулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг".

Более 95% текста итогового проекта было согласовано между всеми ключевыми силами и гарантируют профессиональную и независимую работу регулятора. 5% — политическая составляющая, где одна поправка могла в корне изменить суть проекта и свести на нет все политические договоренности. Что и произошло.

Те самые 5%

После первого чтения, когда зал утверждает базовый текст проекта, депутаты могут вносить правки. Они или поддерживаются, или отклоняются профильным комитетом, но любую из них можно поставить на голосование в сессионном зале.

Если депутаты поддержат правку, то она пройдет, даже если не была принята в комитете. И наоборот: если принятая в комитете правка не получила поддержку в зале, она отклоняется, а текст возвращается в редакцию первого чтения.

Фракция "Батьківщина" на своем экспертном заседании решила поставить на подтверждение с целью отмены две принципиально неприемлемые для нас поправки, поданные депутатами из БПП: №17 Бельковой и №28 Домбровского.

Они давали возможность сохранить политический контроль НКРЭКУ за Банковой, обе были поддержаны в комитете и обе не прошли в сессионном зале.

Поправка №17. Автор О. Белькова.

Главная идея поправки, которая частично была учтена в комитете, — снизить опыт работы в сфере энергетики для комиссионеров с пяти до двух лет.

Ольга Белькова аргументировала свою поправку тем, что сейчас сложно найти семерых профессионалов без конфликта интересов с пятилетним опытом работы в энергетике, и нужно дать дорогу молодым. В этом есть определенная логика.

Однако многие эксперты утверждали, что эта правка была написана не только для "молодых", но и для того, чтобы дать возможность претендовать на участие в конкурсе Дмитрию Вовку. Это была важная правка, проголосовать за которую пришел депутат от БПП Игорь Кононенко — нечастый гость комитета ТЭК.

Поправку дважды ставили на голосование, но она не прошла, набрав в первый раз 149 голосов и 189 — во второй. Однако самое интересное — политические договоренности, которые проявились на этом голосовании.

Правку поддержали в БПП (64 и 98 из 142 депутатов) и частично в НФ (44 и 50 из 81 депутата), "Самопомощи" (13 и 16 из 26 депутатов), "Оппозиционном блоке" (8 и 0 из 43 человек), группах "Відродження" (5 и 3 из 23) и "Воля народа" (3 и 1 из 19). "Батьківщина" и РПЛ не проявляли активности в голосовании.

Особо интересно голосование сложилось у нынешних союзников коалиции — "Оппозиционного блока" и групп.

В "Оппозиционном блоке" первый раз за правку проголосовали восемь человек при шести воздержавшихся и одном против. "За" проголосовали лидер фракции Юрий Бойко и депутаты, которые на него ориентированы. Условно "ахметовские" воздержались. Зато во второй раз эту правку не поддержал уже никто.

В группах тоже ситуация развивалась в динамике. Если у "Відродження" пять и три голоса из 23 еще могут говорить о какой-то позиции, то в "Воле народа" резкое увеличение с трех голосов до 11 из 19 депутатов свидетельствует о кардинальном изменении позиции по этому вопросу.

Голосование "Самопомощи" за эту поправку едва ли связано с желанием поддержать Дмитрия Вовка. Скорее уж "Самопомощь" рассчитывала договориться о своем кандидате в номинационную комиссию. Они предпочитают работать с молодыми специалистами, поэтому послабление требований по опыту им на руку.

Несмотря на оппозиционную риторику, львовяне традиционно сотрудничают с властью по кадровым вопросам и предлагают подавать через свою фракцию общественных активистов или экспертов — как это было в случае с Евгением Радченко в ЦИК или Тимофеем Миловановым в Совет Нацбанка.

Поправка №28. Автор А. Домбровский.

Это ключевая для АП правка. Она позволит установить контроль над номинационной комиссией, которая будет выбирать семь членов НКРЭКУ. О важности этой правки для АП говорит то, что Кононенко ушел с заседания комитета сразу после успешного, с перевесом в один голос, результата.

В соответствии с поправкой, из пятерых членов комиссии двоих должен определять президент, еще двоих — Верховная Рада (по одному от комитетов ТЭК и ЖКХ) и одного — Кабмин (по представлению министра энергетики).

Это логично — чтобы в комиссии были члены, равно представленные всеми органами власти. Однако в нынешних реалиях монополии президентской власти это ни к какому плюрализму и равновесию позиций не приведет.

Не нужно быть семи пядей во лбу, чтобы понять, что при такой формуле большинство в номинационной комиссии будет именно у Банковой.

У меня нет сомнений в том, что в АП обязательно воспользуются искушением повлиять на итоговый состав комиссионеров. Примеры ЦИК, Генпрокуратуры, попытки отмены конкурсов на глав РГА и другие органы, которые могли быть лишены контроля президентской вертикали, но не избежали его, очевидны.

После провала поправки возвращалась редакция, в которой номинационная комиссия формируется из трех человек от комитета ТЭК и двух от комитета ЖКХ. За поправку голосовали дважды, и оба раза она не смогла набрать нужного количества голосов. В первый раз получив 165, во второй — 198.

Поддержали поправку БПП (82 и 95 из 142), частично НФ (36 и 52 из 81), "Оппозиционный блок" (28 и 28 из 43), группы "Відродження" (7 и 5 из 23) и "Воля народа" (4 и 10 из 19). "Батьківщина" и РПЛ не проявляли значительной активности в голосовании за данную правку.

Видим, что "Народный фронт", который традиционно голосует монолитно, не хочет монополии президента над НКРЭКУ, но и не желает ссориться с партнерами. Он решил поддержать поправку, хотя и ограниченным составом.

Мобилизация "Оппозиционного блока" четко показывает договоренности, которые стали очевидны еще на заседаниях комитета, когда в том числе за счет голосов ОБ эта поправка прошла в зал.

"Воля народа", как и в предыдущей поправке, добавила голосов. Их пришлось задействовать из-за того, что ОБ в результате каких-то внутренних причин решил второй раз не голосовать за ранее поддержанную правку.

* * *

Принятие следующего пакета правок было для "Батьківщини" чрезвычайно важным. В первую очередь, это изменение принципа отбора комиссионеров, изменение условий утверждения лицензий и ротация членов НКРЭКУ.

Поправки №1-17 (дополнительная таблица ко второму чтению от 2 июня 2016 года). Авторы — А. Рябчин ("Батьківщина") и В. Войцицкая ("Самопомощь").

Наша правка с коллегами из "Самопомощи" касается использования методики жеребьевки во время конкурсного отбора комиссионеров и призвана минимизировать субъективное влияние на формирование состава комиссии.

Она была разработана после идеи, высказанной Юлией Тимошенко. И это факт, а не дань уважения к лидеру фракции. Поправка действительно предлагает совершенно иную философию отбора, которую мы изложили в открытом письме к членам комитета в газете "Зеркало недели".

Первым этапом будет прохождение кандидатами отборочной комиссии. Вопреки традиции, она будет не назначать, а только проверять кандидатов на соответствие критериям: образование, профессиональные качества, опыт работы.

Второй этап — неэлектронная жеребьевка. На третьем этапе отобранные по принципу случайности кандидаты проходят специальную проверку.

Четвертый этап — это собеседование на общем заседании двух профильных комитетов — по энергетике и ЖКХ — с аудио- и видеотрансляцией на сайте Верховной Рады. При минимальной поддержке не менее 1/6 от утвержденного состава каждого из комитетов кандидаты допускаются к последней фазе отбора.

На пятом этапе кандидаты вытягивают карточки: пустые или со сроками полномочий. Такая система позволит обеспечить четыре уровня фильтрации: HR-скрининг, публичное интервью с членами комитета и деполитизированную неэлектронную жеребьевку по принципу случайности.

Эту правку поддержали эксперты РПР, представительство ЕС, посольства, доноры, ЕБРР, Мировой банк — все институции, которые устали от того, что годами происходит в украинской энергетике.

Публично поддержать эту правку смогли только общественники. Международные организации традиционно не комментируют политические вопросы, ограничиваясь лишь неформальной поддержкой.

К сожалению, эту невыгодную для коалиции правку не пропустили.

Поправки №106, №107, №110-112, №123-126. Авторы - Рябчин, Кужель, Бабак, Мартовицкий, Ефимов.

Депутаты подали правки, чтобы урегулировать вопрос лицензирования.

Сейчас НКРЭКУ единолично разрабатывает и утверждает лицензионные условия на ведение хозяйственной деятельности в сферах энергетики и коммунальных услуг. Эта поправка должна была закрепить за Кабмином право проверять их — утверждать или отклонять, отправляя на пересмотр, но не вносить изменения.

Такое распределение полномочий — предохранитель от коррупции. Энергетическое сообщество подтвердило, что это политическое решение, которое не регламентируется европейскими директивами — в разных странах по-разному.

В первый раз поправка №124 (Рябчин) набрала 100 голосов, во второй раз голосовалась поправка аналогичного содержания №113 (Мартовицкий) и тоже не прошла, набрав 86 голосов.

Здесь такой интересной динамики, как в голосованиях за рассмотренные выше поправки, не наблюдалось: БПП — 35 и 31 голосов из 142 депутатов), НФ — 8 и 7 из 81, ОБ — 24 и 28 из 43, "Самопомощь" — 12 и 9 из 26, РПЛ — 0 и 0 из 21, "Відродження" — 0 и 0 из 23, "Воля народа" — 3 и 1 из 19.

Поправки №164, №165, №167, №169-172. Авторы — Левченко, Ефимов, Пидлисецкий, Рябчин.

Это еще одна ключевая правка, призванная произвести моментальную ротацию и набрать новых людей в комиссию сразу после принятия нового закона. Идея текущей редакции закона — оставить вариант 6/18/30 месяцев, то есть производить постепенную замену комиссионеров в течение двух с половиной лет.

Для Администрации президента такая ротация позволит еще долго сохранять контроль над членами комиссии, а значит — над денежными потоками.

Моя поправка об увольнении всех нынешних членов комиссии в течение трех месяцев с даты вступления в силу закона ставилась на голосование во втором чтении, но была поддержана всего лишь 106-ю голосами.

Ни одна из этих поправок тоже не смогла пробиться через коалицию, а без них законопроект становится вовсе не тем, за который мы боролись.

Итоговая версия законопроекта

В итоге, после прохождения всех правок и после повторного провального голосования за критически важные для БПП поправки текст законопроекта перед финальным голосованием выглядел следующим образом.

1. Номинационная комиссия создается Верховной Радой по представлению трех человек от комитета ТЭК и двух человек от комитета ЖКХ. Этот вариант не идеален, но лучше лоббируемого, при котором большинство идет от Банковой.

2. Чтобы стать комиссионером, необходимо иметь пять лет опыта в сфере энергетики, и это хорошо.

3. Лицензирование — полностью под НКРЭКУ. Это плохо — остались имеющиеся коррупционные риски.

4. Постепенная ротация в течение 2,5 лет. Еще хуже — если законопроект будет принят, состав комиссии все равно надолго останется прежним.

Вот как выглядело финальное голосование при 188 набранных голосах: БПП — 73 из 142, НФ — 67 из 81, ОБ — 0 из 43, "Самопомощь" — 17 из 26, "Відродження" — 10 из 23, РПЛ — 0 из 21, "Воля народа" — 12 из 19, "Батьківщина" — 0 из 19.

Предложение спикера вернуться к голосованию не прошло. По сравнению с предыдущим голосованием почти ничего не изменилось, за исключением ни на что не влияющих четырех "против" от "Оппозиционного блока". Законопроект 258 голосами был отправлен на повторное второе чтение.

Перед финальным голосованием мы запустили под куполом зала квадрокоптер-дрон. С одной стороны, его наличие определенным образом влияет на результаты голосования, с другой — большинство все равно "кнопкодавило".

Фракцию "Батьківщина" обвинили в том, что она сорвала принятие важного закона. На самом деле, голосов для его принятия хватало с лихвой. БПП за повторное второе чтение по команде добавил 31 голос. Если бы они проголосовали сразу, было бы 219 голосов за законопроект.

Семь голосов "докнопкодавить" или договориться с группами или "Оппоблоком" (резерв 26 голосов) не составляло бы труда. Было бы желание.

Своим голосованием по команде замглавы фракции БПП Игоря Кононенко депутаты БПП показали, что их не устраивает редакция законопроекта без их правок, и что за подконтрольный регулятор они будут сражаться до конца.

Интересно посмотреть, как по команде Кононенко ряд депутатов, которые находятся рядом с ним, вытаскивают карточки или "воздерживаются".

Кстати, в этот понедельник Кононенко в телеэфире сокрушался по поводу того, что законопроект никак не могут принять, винил во всем коллег с их правками и даже заявил, что не провалить законопроект удалось благодаря его усилиям.

Давайте посмотрим, как выглядели его "усилия". Видимо, так он называет свою команду тридцати "штыкам" из своей фракции, которые сначала "валили" законопроект без нужных ему правок, а потом все как один проголосовали, отправив законопроект на повторное второе чтение.

Депутаты ОБ и групп показали, что ради соблюдения договоренностей они готовы "кнопкодавить" и показывать непристойные жесты журналистам даже при летающих дронах, что представители медиа зафиксировали в этот день.

Насколько я понял, была договоренность: коалиция поддерживает любую правку, связанную с лицензированием, а ОБ поддерживает законопроект в целом. Как мы видим, по какой-то причине договоренности сорвались.

БПП лоббирует сохранение контроля АП

Парламентские каникулы начались — парламентские каникулы закончились. Спустя почти два месяца, 7 сентября, профильный комитет ТЭК рассмотрел новые поправки к законопроекту к повторному второму чтению. Коалиция, пойдя на небольшие компромиссы, получила поддержку своих правок.

Ольга Белькова подала новый вариант своей правки №18 совместно с депутатами от "Самопомощи" Львом Пидлисецким и Аленой Бабак, снова предлагая снизить требования к опыту работы для главы и членов комиссии. На этот раз не до двух лет, а хотя бы до трех лет.

Это компромисс, без которого нет политики. Комитет поправку поддержал, тем более, что она совместно с правкой по ротации не дает права текущему главе НКРЕКУ Дмитрию Вовку занять эту должность еще раз — не хватает опыта.

Прошла и поправка №32 Домбровского о формировании состава конкурсной комиссии: "Два члена от президента, два от Верховной Рады, один от Кабмина".

Комитет поддержал поправку №44 Ольги Бельковой об обеспечении аудио- и видеофиксации и онлайн-трансляции заседаний конкурсной комиссии. Это было одним из пунктов нашей с Викторией Войцицкой поправки об измененной методике конкурсного отбора комиссионеров.

Приятно, что наши идеи находят поддержку комитета. Мы будем добиваться, чтобы наши предложения были учтены в полном объеме — это принципиальное условие, которое станет залогом независимого состава регулятора.

Лицензирование в полном объеме оставили под юрисдикцией НКРЭКУ. Памятуя о жестких прениях в зале заседаний, авторы новой поправки №163 (Белькова, Пидлисецкий и Бабак) попытались найти "золотую середину".

Они предложили, чтобы лицензионные условия регулятор разрабатывал и утверждал самостоятельно, но "на основании общих норм закона "О лицензировании видов хозяйственной деятельности".

Однако Кабмин и так утверждает лицензии согласно этому закону, так что формулировка некорректна. Эту отсылку к закону из правки исключили, оставив регулятору право самому утверждать им же разработанные лицензии.

Еще один компромисс — поправка №186 (Белькова, Пидлисецкий, Бабак) о полном обновлении состава НКРЭКУ в течение шести месяцев после принятия закона. Комитет эту поправку поддержал. Да, это не мои желаемые три месяца, но уже и не два с половиной года, которые были в законопроекте.

Поправка с перевесом в один голос прошла, что позже вызвало бурю негодования в АП. Предполагаю, ее будут "сбивать" при голосовании представители БПП, мотивируя это низкой институциональной способностью. Даже круглый стол собирают. То есть дискредитированный ЦИК обновить можно, НКРЕКУ — нельзя.

Под конец заседания Кононенко, в честь рассмотрения такого важного законопроекта снова пришедший на заседание, сделал коллегам по комитету сомнительное предложение: инициировать рассмотрение законопроекта в зале заседаний по "особому порядку" — без обсуждения правок.

По регламенту Верховной Рады повторное второе чтение проходит по процедуре второго чтения. Любой депутат может поставить на подтверждение свою поправку и имеет право на ее защиту с последующим голосованием в зале заседаний.

В декабре 2015 года при рассмотрении проекта "О государственной службе", когда из-за огромного количества правок спикер предложил процедуру аd hoc, даже тогда любой депутат мог поставить на голосование свое предложение.

Быть ли регулятору новым

Не сомневаюсь, что в четверг законопроект будет принят в том варианте, который выгоден Администрации президента. Слишком много усилий на Банковой потратили на установление контроля над регулятором и на получение тех возможностей, которые этот контроль предоставляет.

Кроме того, лояльный к власти регулятор крайне необходим премьер-министру в его противостоянии с фракциями, которые добиваются перерасчета тарифов. Не последним является и фактор обязательств перед западными партнерами. Хотя, как показала практика, даже 600 млн евро коалицию не замотивировали.

Надеюсь, обновленный регулятор не станет очередной имитацией реформ, как это происходит со многими перспективными начинаниями: электронным декларированием, обновлениями в силовых органах или созданием рынка газа.

В случае успешного голосования за закон с правками, которые сохраняют риски набора подконтрольных членов регулятора, призываю общественников, лоббировавших принятие законопроекта, представителей посольств и международных организаций присутствовать на всех конкурсах и отслеживать все события, связанные с назначениями комиссионеров.

Хотя последние скандалы в секторе говорят о том, что для достижения корыстных целей люди, паразитирующие на энергетике, не остановятся ни перед чем.

Мои коллеги по парламенту утверждают, что лучше принять законопроект, который установит хоть какие-то рамки для регулятора, даже если над ним будет установлен политический контроль. Возможно, это и так.

Я же не готов идти против своих принципов — голосовать за законопроект, на разработку которого мы потратили год, и нести ответственность, когда не учтены критично важные поправки, от которых зависит его эффективность.

Голосовать за проект, который не создаст независимого регулятора, оставив ручное управление НКРЭКУ, — значит продать душу дьяволу за коробку конфет.

* * *

Колонка є видом матеріалу, який відображає винятково точку зору автора. Вона не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, про яку йдеться.

Точка зору редакції "Економічної правди" та "Української правди" може не збігатися з точкою зору автора. Редакція не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія.