Нова мітла

Так вже склалося, що зміна влади в Україні супроводжується ліквідацією консультативних органів, утворених попередниками.

Втрачають чинність закони, вносяться зміни до Конституції, перерозподіляються урядові портфелі, реорганізуються державні структури.

Механізм здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств та інших органів виконавчої влади, визначає закон "Про центральні органи виконавчої влади".

Він закріплює, що орган влади, якому передаються повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що ліквідується, визначається актом Кабміну про ліквідацію.

Крім того, в законі вказано, що порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначає Кабінетом міністрів.

На виконання останнього положення Кабмін 20 жовтня 2011 року прийняв постанову №1074, якою затвердив порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств та інших органів влади.

Досі порядок ліквідації міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади регулювався постановою Кабміну від 1996 року.

Однак з урахуванням суттєвих змін законодавчого поля, що відбулися з того часу, ця постанова не давала відповіді на ключові питання в процесі утворення чи ліквідації органів виконавчої влади. Зокрема на питання, пов'язані з передаванням функцій і повноважень новоутвореним органам.

Таким чином, зазначений порядок врегулював більшу частину проблемних питань, пов'язаних з процесом ліквідації та реорганізації державних органів та передаванням державних повноважень.

Зокрема, було встановлено, що пропозиція щодо утворення, реорганізації або ліквідації органу виконавчої влади вноситься прем'єр-міністрові членом Кабміну з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання їх повноважень.

Серед іншого, відповідні пропозиції у разі утворення органу повинні містити обґрунтування щодо основних завдань та функцій такого органу. У разі реорганізації органу - обґрунтування щодо неможливості або недоцільності виконання відповідних завдань та функцій таким органом.

У разі ліквідації органу - обґрунтування щодо доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такого органу або передачі їх іншим органам.

Окремо було врегульовано, що права та обов'язки органів у разі злиття переходять до органу, утвореного внаслідок такого злиття. У разі приєднання органів до іншого органу - до органу, до якого приєднано один або кілька органів.

У разі поділу органу - до органів, утворених внаслідок поділу. У разі перетворення органу - до утвореного органу. У разі ліквідації органу і передавання його функцій іншим - до органів, визначених відповідним актом Кабінету міністрів.

Фото hromadske.tv

Крім того, порядком встановлено, що орган, утворений в результаті реорганізації, здійснює повноваження та виконує функції з дня набрання чинності актом Кабміну щодо можливості здійснення таким органом повноважень та виконання функцій органу, що припиняє свою діяльність.

При цьому орган, щодо якого набрав чинності акт про його припинення, продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у визначеній Кабміном сфері до набрання чинності актом щодо можливості здійснення утвореним органом його повноважень та виконання функцій.

У контексті реорганізації органів влади не став винятком і багатостраждальний 2014 рік. Серед іншого можна відзначити недавно прийняту Кабміном постанову №442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади".

Постанова ліквідувала Державну службу з питань захисту персональних даних, Державну службу з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та інших соціально небезпечних захворювань, Державне агентство з туризму та курортів, Державну пробірну службу, Державну інспекцію з контролю за цінами.

Також ліквідовані Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами, Державна інспекція сільського господарства, Державне агентство екологічних інвестицій.

Натомість внаслідок реорганізації шляхом злиття було створено Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру, Державну службу з безпеки на транспорті, Державну службу з лікарських засобів та контролю за наркотиками, Державну службу з питань праці, Державну інспекцію енергетичного нагляду.

Окремо було створене Державне агентство з питань відновлення Донбасу.

Необхідною умовою процесу реорганізації та ліквідації старих державних структур, що пов'язано із запровадженням нових державних структур, є затвердження відповідним нормативним актом передавання функцій щодо здійснення конкретних державних повноважень - так зване правонаступництво.

За таких обставин трапляються випадки, коли питання виконання повноважень залишається неврегульованим, що спричиняє подання адміністративних позовів з боку громадян. Європейський суд з прав людини не залишився в боргу, надавши свої універсальні і прецедентні коментарі з цього приводу.

Фото blogspot.com

Так, відповідно до 35 статті конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, після вичерпання всіх національних засобів правового захисту і впродовж шести місяців від дати прийняття остаточного рішення на національному рівні громадяни мають право звернутися до Європейського суду з прав людини.

Крім того, відповідно до положень Конституції, стаття 9, та закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", стаття 17, конвенція та практика Європейського суду є джерелами права в Україні.

При цьому, відповідно до закону "Про міжнародні договори" правила міжнародного договору застосовуються пріоритетно щодо актів законодавства України.

Відповідно до положень конвенції та практики Європейського суду можуть обґрунтовуватися як позови, апеляційні і касаційні скарги, так і безпосереднє звернення із заявою до Європейського суду за умови "проходження" всіх національних інстанцій.

У будь-якому випадку, у предметних ситуаціях, звертаючись за захистом до адміністративних судів чи до Європейського суду, слід мати на увазі і обов'язково використовувати наступну практику ЄСПЛ. Передовсім слід опиратися на порушення принципу правової визначеності.

Так, Європейський суд у справах "Корецький та інші проти України", "Маестрі проти Італії", "Казаков проти Росії" зазначив, що закон повинен бути доступний для конкретної особи і сформульований з достатньою чіткістю для того, щоб особа могла, користуючись у разі потреби допомогою спеціаліста, передбачити у розумних межах, виходячи з обставин справи, наслідки конкретних дій.

ЄСПЛ постановив, що поняття передбачуваності застосовується не тільки до самої поведінки, наслідки якої мають бути в певній мірі передбачувані особою, але і до формальностей, умов, обмежень та можливості застосувати санкції.

У рішенні "Круслена проти Французької республіки" від 24 квітня 1990 року Європейський суд зауважив, що "закон" повинен чітко визначати межі будь-яких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Додатково ЄСПЛ у своєму рішенні у справі "Корецький та інші проти України" визначив, що вислів "передбачений законом" вимагає при визначенні повноважень органів державної влади дотримання національного законодавства, а також містить вимогу щодо якості такого закону.

Фото lb.ua

З огляду на таку практику, ситуація, за якої певні повноваження державного органу внаслідок його реорганізації залишилися неврегульованими, суперечить принципу верховенства права в розумінні практики Європейського суду.

Однак, є і більш конкретизовані висновки ЄСПЛ з предметного питання. Так, справа "Нікітіна проти Росії" від 15 липня 2010 року стосувалося тривалого невиконання судового рішення.

Національні органи покладалися на той факт, що орган державної влади було ліквідовано без правонаступництва, що стало підставою для закриття провадження щодо цього органу.

Таким чином, управління Державної протипожежної служби, до якої Нікітінв пред'явила позов, було ліквідовано, внаслідок чого виконавче провадження було припинено. При цьому російський суд відмовився визнавати МНС РФ правонаступником відповідача.

Європейський суд вирішив, що ліквідація державного органу без створення його правонаступника не звільняє державу від необхідності виконати рішення проти ліквідованого органу.

При цьому Європейський суд наголосив, що "інший його висновок дозволяв би державі використовувати цей шлях, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати структуру своїх внутрішніх органів, у тому числі шляхом створення нових органів і ліквідації старих".

Аналогічних висновків Європейський суд дійшов і у справах "Кукса проти Росії" та "Чуйкіна проти України".

* * *

Колонка є видом матеріалу, який відображає винятково точку зору автора. Вона не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, про яку йдеться.

Точка зору редакції "Економічної правди" та "Української правди" може не збігатися з точкою зору автора. Редакція не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія.