Що не так з бюджетом. Частина друга: доходи та витрати
Щороку бюджетна дискусія точиться лише стосовно фінансових показників, а ефективність витрат ніколи не розглядається. Відповідно, складання бюджетів перетворилося на формальність.
"Економічна правда" продовжує цикл публікацій, присвячених "кострубатості" бюджету-2010.
Проект державного бюджету-2010, яким би поганим він не був, - це ще не катастрофа.
Всі його статті кілька разів будуть перетасовуватися у парламенті, ветуватися президентом і, в результаті, за прогнозами окремих експертів, він таки не буде прийнятий до президентських виборів.
Однак робота над урядовим проектом у стінах Верховної Ради могла би бути конструктивною і керуватися певною концепцією бюджетної реформи, а може бути зведеною до простого перерозподілу видатків.
Хоча макропоказники бюджету не дуже узгоджені, проте, за словами генерального директора Інституту бюджету Ірини Щербини, сам документ є цілком збалансованим.
Експерт зазначає, що говорити про значний прихований дефіцит важко, і номінально бюджет може бути навіть перевиконаний у двох випадках.
"Або уряд досягне зростання економіки завдяки комплексній стратегії подолання кризи, визначення чітких пріоритетів державної підтримки реального сектору, або будуть друкуватися гроші, буде велика інфляція, і тоді це вже буде зовсім інше, номінальне виконання бюджету", - стверджує вона.
На імовірність емісійного сценарію вказує і голова служби соціально-економічного розвитку Секретаріату президента Роман Жуковський.
"У бюджеті-2010 передбачено, що 10,5 мільярда гривень має перерахувати Нацбанк у вигляді перевищення доходів над витратами за 2009 рік. Рада Нацбанку затвердила перевищення на рівні 0,6 мільярда. На момент затвердження бюджету рішення Ради вже було відоме, але ці цифри не відповідають 10,5 мільярдам, закладеним у бюджеті", - пояснює чиновник.
Прибутки і бульбашки
Прибуткова частина проекту бюджету поєднує суперечливі засади: зменшення податкового тиску і, водночас, збільшення надходжень від податків.
Зокрема, у пояснювальній записці до проекту декларується зменшення податкового навантаження, зокрема, частка перерозподілу ВВП через бюджет має зменшитися з 32% до 30,5%.
Проте жодних конкретних кроків щодо податкової реформи не наведено, адже 2009 року Кабмін таки прислухався до торішньої критики і не став змінювати бюджетом податкове законодавство.
З іншого боку, структура доходів бюджету-2010 передбачає збільшення податкових надходжень на 7,1% до 77,4% усіх доходів. Хоча вже 2009 року основні податкові надходження, окрім акцизу, об'єктивно зменшуються через уповільнення економічного розвитку.
"Заявлене суттєве збільшення надходжень з таких джерел як ПДВ та податки на міжнародну торгівлю і зовнішні операції на 43,4% та 82,5% можливі тільки у разі істотного підйому української економіки", - уточнює Щербина.
Окрім того, річний плановий показник ввізного мита, яке передбачається збільшити на 91,6%, виглядає суттєво завищеним, виходячи із очікуваного збільшення обсягу імпорту у 2010 році лише на 9,3%, додає експерт.
Уряд зазначає, що додаткових податкових надходжень від податків він очікує завдяки перенесенню надходжень податку на прибуток підприємств з четвертого кварталу 2009 року на перший квартал 2010 року.
Мовляв, досі підприємства змушені були сплачувати ці кошти не в кінці кварталу, у січні, а до кінця року, у грудні. А тепер уряд вирішив "стати цивілізованим".
Але Щербина застерігає, що за сім місяців 2009 року авансові переплати цього податку склали 2,3 мільярда гривень. Тобто велика частина податків за 2009 рік уже надійшла до бюджету і використовується.
Тому щонайменше до виборів бюджет може і далі наповнюватися за авансовою схемою. "Є небезпека, що податковий тиск і далі збільшуватиметься за рахунок переплат і невідшкодування ПДВ - як цього року", - припускає Жуковський.
За його даними, переплати з податку на прибуток зараз уже складають 10,9 мільярда гривень.
Крім того, невідшкодований ПДВ на 24 вересня 2009 року склав 18,8 мільярда гривень, що на 6,1 мільярда більше, ніж на початку 2009 року. При цьому невідшкодовані суми, термін сплати яких уже минув, склали 5,5 мільярда гривень та зросли з початку 2009 року на 2,6 мільярда гривень або майже удвічі.
Згідно з оцінкою Інституту бюджету, плановий річний показник доходної частини бюджету завищено: з ПДВ - на 16,8 мільярда гривень, з ввізного мита - на 5,1 мільярда гривень. Разом - на 21,9 мільярда. Водночас, прогнозні показники щодо надходжень податку на прибуток підприємств та акцизного збору обґрунтовані.
Видатки і кандидатки
Про видатки розробленого урядом проекту бюджету експерти також говорять без особливого ентузіазму.
"На жаль, ніяких особливостей у підходах до формування видатків бюджету, які б відтворювали стратегію розвитку країни та впливу бюджету на цей розвиток в умовах подолання кризи, не спостерігається", - каже керівниця Інституту бюджету.
Загальний позитивний вигляд видаткової частини досягається через те, що всі витрати 2010 року порівнюються з показниками кризової економіки 2009 року, а отже, формально зростають.
Наприклад, видатки соціального спрямування збільшилися порівняно з попереднім роком все-таки сильніше, ніж видатки розвитку, незважаючи на риторику прем'єр-міністра про інноваційну спрямованість її проекту.
Юлія Тимошенко під час презентації бюджету наголошувала, що в соціальній сфері особливих досягнень 2010 року очікувати не слід, бо у кризу ніхто зарплат і пенсій сильно не піднімає. Але експерти свідчать, що її слова справедливі лише до певної міри.
Як відомо, розрахунок більшості соціальних виплат, а отже, і рівень життя населення, залежать від показників прожиткового мінімуму та мінімальної зарплати. Проте, середньорічний розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб збільшено на 4,7% при прогнозованому індексі інфляції на рівні 9,7%.
"Це неправильно не тільки з точки зору соціальної відповідальності, але і з точки зору економічної доцільності. У нас економіка базується на внутрішньому попиті, і якщо багато людей, чиї прибутки залежать від мінімальної зарплатні, опиниться за межею бідності, постраждає вся економіка. Це відомий механізм: підтримувати внутрішній попит соціальними виплатами", - коментує Щербина.
З іншого боку, експерт відзначає досягнення бюджету-2010: на кінець року мінімальна зарплата перевищить прожитковий мінімум.
"Це дозволить уникнути багатьох диспропорцій. Скажімо, в ЄС мінімальна зарплата удвічі більша за прожитковий мінімум. Бо треба, щоб один працюючий забезпечував і себе, і соціальні виплати", - зазначає аналітик.
І ці обрахунки - тільки за офіційними показниками інфляції. Якщо ж врахувати більш песимістичні прогнози, а також інфляцію 2009 року, то від її показників відставатимуть і прожитковий мінімум, і мінімальна зарплатня.
Водночас, експерти, вважають, що знайти кошти для збільшення соціальних виплат на рівень інфляції можна за рахунок оптимізації витрат.
"Утримання бюджетної мережі відбувається нераціонально. На соціальні потреби ми вираховуємо кошти, виходячи з утримання цих будівель: 95% іде на ремонт дитячого будинку або лікарні, а тільки 5% - на дитину або хворого. Ці гроші можна використовувати ефективніше", - зазначає керівник Інституту бюджету.
Таким чином, потреби "соціальних" міністерств експерт вважає завищеними внаслідок неефективного управління коштами. Але і самих грошей для цих споживачів у новому бюджеті заплановано небагато.
За даними Секретаріату президента, витрати на Міністерство культури і туризму враховані на 57% від мінімального рівня потреб, на Міністерство освіти і науки - на 82,9%, Міністерства охорони здоров'я - на 52%.
Інновації і спекуляції
Основною перевагою інноваційної частини урядового проекту фінансового плану країни експерти називають схему фінансування недержавних підприємств: отримані бюджетні гроші ці компанії повертатимуть назад у казну.
Кошти цієї частини бюджету обсягом 26,8 мільярда гривень складають 8% усіх видатків фінплану, отже, вони мали б суттєво впливати на економіку. Проте далеко не всі визначені напрями використання цих коштів можна віднести до стабілізаційних заходів.
"Видатки на соціально-економічний розвиток міст, сіл та селищ у сумі 1 мільярда гривень виглядають як резерв для можливого ручного коригування фінансової допомоги місцевим бюджетам упродовж року, адже у законопроекті не визначено мети, напрямів та критеріїв такого фінансування", - зазначає Щербина.
Аналогічно виглядають видатки на виконання Києвом функцій столиці - 0,5 мільярда гривень, капітальні видатки бюджетних установ - 0,6 мільярда, інші витрати.
"Наявність статті "Інші витрати" свідчить, що ми матимемо ситуацію, аналогічну до 2009 року, коли стабфонд використовувався або для фінансування звичайних витрат, які зазвичай ідуть через загальний фонд, або тих, які бюджет взагалі не має робити. Наприклад, погашення заборгованості із зарплат робітникам держпідприємств. Це не функції не те що стабфонду, в бюджету взагалі", - зазначає Жуковський.
На його думку, слід повернути цій частині бюджету її функцію інвестиційного локомотива у період, коли інші джерела відсутні.
"Все це важливо, але ми розпорошуємо ресурс на купу начебто важливих проблем, не вирішуючи жодної. Слід фінансувати проекти, які могли б вплинути на зайнятість або економічне зростання у якій-небудь галузі", - стверджує чиновник.
На думку Щербини, бюджет, на перший погляд, виглядає добротним і збалансованим, але "його ідеологічна тотожність з бюджетами попередніх періодів означає відсутність структурних реформ".
Тобто, щороку бюджетна дискусія точиться лише стосовно фінансових показників, а ефективність бюджетних витрат попереднього року та необхідність їх продовження у наступному при прийнятті бюджету ніколи не розглядаються.
"Відповідно, складання бюджетних програм перетворилося на формальність, що позначається на їх якості. Бюджет 2010 року, на жаль, не є винятком", - стверджує Щербина. За її словами, це суперечить українському законодавству, яке передбачає програмно-цільовий метод укладання бюджетів.
Але такому підходу, стверджує експерт, заважають дві речі: брак політичного попиту на такі документи та відсутність стратегії подолання кризи.
Читайте також:
Що не так з бюджетом. Частина перша: підтасовування прогнозів
Як криза змінює податкову систему