Міфи ProZorro: хто має рацію, а хто помиляється
У 2015 році була запущена система електронних держзакупівель ProZorro. У 2016 році вона стала обов'язковою для державних замовників при закупівлях понад 200 тис грн для товарів та послуг і понад 1,5 млн грн для робіт.
Обсяги економії, зростання конкуренції, умови закупівель та корупційні ризики — усе це стало предметом жвавих дискусій протягом останніх трьох років.
Прем'єр-міністр Володимир Гройсман хвалиться успіхами, а експерти, представники місцевого самоврядування та деякі чиновники вказують на недоліки ProZorro. Чи є система потужним інструментом боротьби з корупцією? У фактчеку — 11 міфів про одну з найбільш успішних реформ в Україні.
Володимир Гройсман, прем'єр-міністр, 1 серпня 2017 року
Правда. На перший погляд, показники росту виглядають вражаючими. Проте вони порівнюють не обсяги всіх публічних закупівель двох періодів, а обсяг закупівель, який проводився з використанням нової системи ProZorro в перші місяці її роботи та через рік функціонування.
На такі ж показники посилався заступник міністра економіки Максим Нефьодов. Їх можна побачити в публічному модулі аналітики BI.
1 квітня 2016 року тоді пілотна система ProZorro стала обов'язковою для всіх надпорогових закупівель, а також рекомендованою для допорогових закупівель центральних органів виконавчої влади та природних монополій у власності держави. У серпні 2016 року система стала обов'язковою для всіх установ та підприємств, на яких поширюється дія закону про публічні закупівлі.
Відповідно, кількість торгів, учасників та суми торгів зросли через те, що закупівлі, які раніше проводили через портал tender.me.gov.ua, почали проводити через ProZorro, а також через те, що збільшилася кількість тих, для кого використання ProZorro стало обов'язковим.
Крім того, показники за серпень 2017 року є накопичувальними. Вони враховують закупівлі у пілотному режимі і неуспішні процедури.
Володимир Гройсман, прем'єр-міністр, 1 серпня 2017 року
Перебільшення. Номінальна економія — це простий і зрозумілий показник, який автоматично розраховує система. Тому він фігурує у усіх звітах ProZorro.
Водночас, оскільки покупці схильні завищувати очікувану вартість, показник номінальної економії, який розраховується як співвідношення очікуваної вартості та вартості за результатом аукціону, може бути некоректним.
Проте можна стверджувати, що оновлені тендерні процедури в новій системі — електронний аукціон — дозволяють отримати більш вигідну пропозицію.
Дослідження КШЕ показало, що аукціон ProZorro, навіть за умови завищеної очікуваної вартості, забезпечує вигіднішу ціну порівняно з неконкурентними процедурами. Так, на ринку газу додаткова економія становить 4%.
Володимир Гройсман, прем'єр-міністр, 29 листопада 2017 року
Маніпуляція. Кожен учасник надпорогової конкурентної процедури може її оскаржити в АМКУ. Якщо скарга правильно оформлена і за неї сплачена комісія — 5-15 тис грн залежно від предмету закупівлі, комітет мусить її розглянути.
У випадку закупівлі сканерів для митниці, про яку згадує прем'єр, на тендер подалося вісім компаній. ДФС дискваліфікувала шість з них і допустила до аукціону дві. Один з дискваліфікованих учасників подав скаргу, і АМКУ підтвердила, що це було правильне рішення.
Вона також наголосила, що один з допущених до тендеру учасників мав бути дискваліфікованим. У результаті на тендері залишився один учасник і закупівлю скасували. З детальним описом рішення АМКУ можна ознайомитися тут.
Отже, тендер зірвався через неякісну підготовку учасниками документів. АМКУ лише підтвердив цей факт після того, як до нього надійшла скарга.
Рішення АМКУ може бути оскаржене протягом 30 днів з дня його оприлюднення в електронній системі закупівель. ДФС цим правом не скористалася, тобто неможливо стверджувати, що рішення АМКУ були хибними.
Володимир Омелян, міністр інфраструктури, 6 травня 2016 року
Правда. Такі корупційні ризики існують, і ProZorro не може їх ліквідувати, оскільки ця проблема перебуває поза системою електронних закупівель.
Не система готує заявку та складає умови тендерів, а замовник. Відповідно, проблема полягає в компетенціях безпосередніх суб'єктів-замовників та учасників. Однак навіть якщо документація готується для конкретного учасника, то в інших залишається право на оскарження такої закупівлі.
Олександр Сенкевич, міський голова Миколаєва, 11 серпня 2016 року
Перебільшення. Так, неякісний та неефективний замовник може виграти, поставивши найнижчу ціну. Проте якщо товар не відповідає технічним вимогам, а учасник — кваліфікаційним вимогам, то замовник може дискваліфікувати такого учасника і розглянути наступну пропозицію за вартістю.
До того ж, навіть підписаний контракт можна розірвати.
Кирило Косоуров, голова правління Асоціації підприємств у сфері поводження з небезпечними відходами, 8 червня 2017 року
Перебільшення. Існує проблема, коли ціна під час торгів свідомо занижується, щоб виграти тендер, а потім підвищується через механізм підписання додаткових угод. Тобто учасник може мати товар, який відповідає технічним вимогам, і необґрунтовано занижувати ціну, ведучи нечесну конкуренцію.
Однак проблема шахрайства існувала і до запровадження системи ProZorro. Натомість саме завдяки їй громадськість має можливість відстежувати підозрілі додаткові угоди та випадки демпінгу.
Максим Котенко, спеціаліст громадської організації "Публічний аудит", 17 серпня 2017 року
Перебільшення. ProZorro дає можливість купувати дешевше завдяки механізму конкурентних торгів. Про це автори писали, аналізуючи другу цитату Володимира Гройсмана про економію коштів завдяки ProZorro.
Справді, з різних причин замовники часто виставляють завищену або занижену очікувану вартість. Саме завдяки ProZorro замовникам стало простіше аналізувати аналогічні закупівлі для оцінки очікуваної вартості.
Наприклад, на ринку офісного паперу А4 середня ціна за пачку за результатами аукціону коливалася в межах 60-70 грн протягом 2016 року. Водночас очікувана вартість за пачку в середньому становила 75 грн, а деякі замовники оголошували тендери з очікуваною вартістю 90 грн і навіть 110 грн за пачку.
Конкурентна процедура передбачає мінімум два учасники. Внаслідок конкуренції між ними ціна опускається до середнього рівня. Відповідно, ця проблема характерна для допорогових закупівель, де конкурентна процедура може бути завершена навіть за наявності лише одного учасника.
Віктор Скаршевський, експерт з питань економіки, 9 серпня 2017 року
Перебільшення. Номінальна економія — це простий і зрозумілий показник. Він оцінює частку запланованого бюджету, яку вдалося зекономити. Цей показник не оцінює економію порівняно з ринковими цінами.
Не можна стверджувати, що сума номінальної економії береться "зі стелі", бо при розрахунку очікуваної вартості беруться до уваги ціни попередніх закупівель, пропозиції учасників, ціни інших договорів у ProZorro та на ринку.
Тим не менше, дослідження КШЕ показало, що аукціон ProZorro таки забезпечує більш вигідну ціну порівняно з неконкурентними процедурами.
Ярослав Юрчишин, виконавчий директор Transparency International Ukraine, 24 жовтня 2017 року
Правда. До допорогових закупівель застосовуються менш строгі правила. При їх проведенні необов'язково використовувати електронний аукціон. Центр вдосконалення закупівель КШЕ виявив аномальну частоту тендерів вартістю 190-200 тис грн, що може свідчити про дроблення великих закупівель.
З початку 2017 року сума договорів у діапазоні 190-200 тис грн для товарів і послуг становила 5% від укладених допорогових угод.
Олександр Охріменко, економіст, 1 серпня 2016 року
Неправда. Всі етапи закупівлі фіксуються та оприлюднюються в ProZorro. Система оприлюднює ставки учасників та ставку переможця, а також документальне підтвердження — протокол розгляду тендерних пропозицій.
Після цього замовник зобов'язаний протягом п'яти робочих днів — цей строк може бути продовжений до 20 днів — оцінити пропозиції на відповідність технічним та кваліфікаційним вимогам та обрати учасника, з яким він планує укласти договір. Це рішення закріплюється протоколом про намір.
Якщо рішення замовника не буде оскаржене протягом десяти днів, то протягом наступних десяти днів замовник та учасник зобов'язуються підписати договір та оприлюднити його в системі. Це передбачає закон про публічні закупівлі.
Павло Жебрівський, очільник Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, 18 січня 2017 року
Маніпуляція. Термін, необхідний для проведення закупівлі, залежить від великої кількості факторів.
Це якість процесу планування в організації, швидкість системи погоджень, наявність експертизи про предмет закупівлі, швидкість та якість роботи з ринком при підготовці тендерної документації, ефективності комунікації з потенційними учасниками, якість цінових пропозицій.
До того ж, тривалість певних етапів закупівель регламентована законом.
Згідно з дослідженням Центру вдосконалення закупівель КШЕ, середня тривалість торгів зростає на два дні щодо всіх закупівель та на сім днів — на великих торгах понад 10 млн грн. Тобто відносно мінімальної тривалості процедури — 28 днів для відкритих торгів та 49 днів для євроторгів.
Однією з причин зростання тривалості закупівель є збільшення кількості скарг — на третину порівняно з 2016 роком. На період розгляду скарги, не більше 15 днів, закупівля призупиняється, що призводить до затягування.
Проте збільшення кількості скарг можна інтерпретувати як позитивний наслідок реформи публічних закупівель. Скарги також свідчать, що бізнес повірив у можливість оскаржити незаконну з його точки зору закупівлю. До того ж, затягування — це плата за можливість учасника захистити свої права.
Це також своєрідна система "моніторингу" закупівель: саме учасники найкраще знають свій товар і можуть виявити проблеми в тендерній заявці іншого учасника чи в умовах тендеру. Завдяки скаргам система вдосконалюється.
Віталій Проценко, волонтер VoxCheck, Яр Батог, молодший аналітик VoxCheck
VoxUkraine, спеціально для ЕП