Хроніки однієї реформи: що заважає перезавантажити ДФС
За последний месяц Минфин подготовил несколько документов, определяющих вектор реформы Государственной фискальной службы.
Во-первых, правительство утвердило концепцию реформирования системы органов, которые реализуют государственную и таможенную политику.
Во-вторых, Кабмин рассмотрел проект постановления "О реформировании территориальных органов государственной фискальной службы".
Однако планы правительства вызвали недовольство в парламенте. Также их жестко раскритиковал новый и. о. главы ГФС Мирослав Продан. Это ставит в неловкое положение всех участников процесса.
После скандала с Романом Насировым чиновники подчеркивали, что теперь есть полное взаимопонимание между министром финансов Александром Данылюком, и. о. главы ГФС Мирославом Проданом и премьером Владимиром Гройсманом.
Впрочем, судя по документам, которые оказались в распоряжении ЭП, взаимопонимания нет и реформа под угрозой.
Точки над "і" должен расставить премьер.
Желанная реформа: все хотели, но никто не сделал
Реформа ГФС в целом и таможни в частности — давняя идея-фикс не только правительства Гройсмана.
За последние несколько лет обсуждались различные ее варианты.
В 2013 году в фокусе был вариант объединения налоговых и таможенных органов с учетом опыта Великобритании. В 2014 году ликвидировали Министерство доходов и сборов и создали ГФС.
В 2015 году возникла идея полной ликвидации органов таможни как юрлиц и передачи их на аутсорсинг иностранным компаниям.
В 2016 году мнения разделились: депутаты зарегистрировали законопроект "О национальной таможне", который предполагал существование таможни как самостоятельного органа.
Кабмин же держал курс на согласованное с МВФ лишение таможен статуса юридических лиц и включение их в состав территориальных органов ГФС на правах структурных подразделений с одновременной ликвидацией такого понятия как таможенный пост.
Ни одна из упомянутых идей так и не была воплощена в жизнь.
В конце 2016 года на институциональной реформе ГФС начали настаивать ЕС и МВФ.
В феврале 2017 года министр финансов Александр Данылюк получил письмо от главы представительства ЕС в Украине Хьюга Мингарелли. Мингарелли писал, что хотел бы понимать рамки реформы ГФС и план по ее ускорению в соответствии с рекомендациями департамента национальной безопасности США и выводами технических миссий МВФ.
Мингарелли хотел ясности в отношении институциональных механизмов, которые бы позволили эффективнее решать проблемы в области таможенного дела и налогообложения.
В свою очередь, украинская сторона подписалась под таким пунктом меморандума о сотрудничестве с МВФ:
"Полное слияние налоговой и таможенной администраций ожидается к концу марта 2017 года. Также мы совершим консолидацию региональных налоговых и таможенных органов в единый офис, по одному на каждый регион до конца марта 2017 года. К концу марта будет утверждена также новая модель финансирования ГФС".
Спорная инициатива
28 марта Минфин вынес на рассмотрение Кабмина проект постановления, в котором прописано несколько заданий.
Первое — с 1 мая 2017 года создать юрлицо Межрегиональной таможни, а с 1 января 2018 года — юрлицо Межрегионального главного управления государственной фискальной службы.
Второе — с 1 мая областные таможни, Киевскую городскую и Энергетическую таможни присоединить к Межрегиональной таможне.
Третье — с 1 января 2018 года присоединить главные управления ГФС в регионах и Офис крупных налогоплательщиков к Межрегиональному главуправлению ГФС.
В ходе заседания документ вызвал вопросы, в том числе у вице-премьеров Геннадия Зубко и Павла Розенко. Гройсман решил, что надо доработать в течении трех дней и принять.
Самое интересное тут — позиция ГФС. Новый и. о. руководителя ГФС Мирослав Продан счел реорганизацию ГФС по предложенному Минфином сценарию "невозможной".
Руководитель службы выделил несколько моментов, которые не позволяют провести реорганизацию.
Во-первых, в ряд статей Таможенного кодекса не внесены изменения о праве руководителя таможни делегировать управленческие решения должностным лицам таможни.
"Введение новой структуры приведет к фактической остановке таможенной системы и невозможности руководителя таможни своевременно принимать решения и руководить таможней", — пишет Продан.
Во-вторых, предложенные Минфином новшества сделают невозможным своевременное принятие целого комплекса решений, в том числе кадровых. В среднем в день нужно будет готовить по 550 приказов или по 68 приказов за час, подсчитал Продан.
В-третьих, в случае создания Межрегионального главуправения возникнет необходимость в проведении конкурсов для перевода почти 30 тыс сотрудников с последующим увеличением финансового обеспечения.
Продан аргументирует: реформа по сценарию Минфина разбалансирует работу ГФС в целом и таможни в частности. Якобы будут нарушены внутренние процессы ведомства.
Парламентский комитет по вопросам налоговой и таможенной политики на своем последнем заседании также обсудил планы Минфина.
Депутаты пришли к выводу: предложенная Минфином модель противоречит Таможенному кодексу и приведет к негативным последствиям.
В частности, объединение таможен ускорит прохождение транзита с десяти до пяти дней, что негативно скажется на международных автомобильных перевозках.
Еще одно последствие, которое подчеркивают депутаты, — объединение таможен уменьшит возможности для борьбы с правонарушениями.
Согласно Таможенному кодексу, дела о нарушении таможенных правил рассматривают суды по местонахождению таможни.
"В случае объединения все дела будут рассматриваться в Шевченковском районом суде Киева, по месту нахождения Межрегиональной таможни. С учетом того, что в 2016 году в судах было более 8 800 дел о нарушении таможенных правил, рассмотрение такого количества дел одним судом будет крайне проблематичным", — говорится в обосновании комитета.
Депутаты решили обратиться к премьеру с просьбой не допустить вступления в силу упомянутого проекта постановления.
Еще одна претензия к Минфину — министерство вынесло документ на рассмотрение Кабмина без согласования с депутатами и общественностью.
С одной стороны, так и есть. Минфин выбрал самый удобный способ провести таможенную реформу по своему усмотрению. Проект постановления — не проект закона, его не нужно согласовывать с парламентом.
С другой стороны, с 2015 года в парламенте лежат законопроекты как о самостоятельной, так и о несамостоятельной таможне. Депутаты не приняли ни один из них. На уровне парламента реформа таможни попросту "зависла".
Конкурсы по-новому
На заседании правительства 5 апреля Данылюк озвучил еще одно намерение: изменить подход к назначению кадров, которые будут работать в ГФС.
Ранее в разговоре с ЭП министр финансов отметил, что в ГФС возможна повторная внутренняя люстрация.
"Сейчас это делается по решению предыдущего руководителя, когда при конкурсах не ведется видеозапись, не привлекаются внешние эксперты, в том числе Минфина. У меня предложение — поручить ГФС изменить процедуру, а с оглядкой на принятые до этого решения отменить незавершенные конкурсы", — заявил Данылюк.
Премьер-министр предложение поддержал с формулировкой "это решение позволит привлечь качественные кадры в ГФС".
Как это будет реализовано на практике — до конца не понятно. В законе о госслужбе не прописана процедура приостановки конкурсов. Возможно их повторное проведение или оспаривание, но первый конкурсный цикл в этих случаях должен быть завершен.
"Проект постановления о реформировании территориальных органов ГФС премьером не подписан. Премьер-министр поставил задачу принять его при условии доработки. Мы подали к нему свои предложения. Это инициатива Минфина — министерство должно его доработать", — сказал ЭП и. о. руководителя ГФС Мирослав Продан.
"Когда мы получим документ или же он будет опубликован с подписью премьера, тогда приступим к его реализации. На предмет изменения конкурсных процедур мы пока поручение от министра финансов не получали", — добавил он.
Разговор с Проданом состоялся в четверг вечером. По информации источников издания, в пятницу премьер еще не подписал проект постановления.
Минфин проблем не видит
Всю прошлую неделю проект постановления находился на доработке. По информации источников издания, Минфин учел замечания Минюста, которые в основном были техническими.
Опасения же ГФС в министерстве не разделяют.
"Предлагаемые изменения не противоречат Таможенному кодексу, они его дополняют. Также они не парализуют работу таможни. Скорее, наоборот. Функции областных таможен будут распределены таким образом, что больше оперативных решений будет приниматься на таможенном посту", — сказал ЭП собеседник в Министерстве финансов.
По его словам, из-за ликвидации юрлица массовых увольнений не будет. На областном уровне будут представительства центральной таможни.
"Частично мы уберем административный персонал. Бухгалтерия, кадры и остальные люди на уровне области останутся. Если и будут сокращения, то незначительные. За счет сокращения на областном уровне будет увеличена численность центрального аппарата", — отмечает он.
В определенной мере, считают в министерстве, это будет экономия, поскольку все закупки будут проводиться на центральном уровне.
"Необходимости готовить и подписывать множество приказов в день также не будет. Можно подписать один приказ, например, на перевод или отпуск сразу для десятков людей и Продан об этом знает", — отмечает собеседник ЭП.
Что касается нового подхода к конкурсам, то поручение министра изменить процедуру уже готово. Время на то, чтобы определиться, как именно ее менять, есть до 1 мая.
Слияние всех региональных таможен в одно юрлицо, Межрегиональную таможню, для Украины в новинку.
"Точно определить риски и последствия такого шага сложно. Следует обратить внимание на сжатые сроки такой реорганизации, с 1 мая, и отсутствие информации об обосновании необходимости и эффекте такой реорганизации", — отмечает руководитель практики непрямого налогообложения компании "EY в Украине" Игорь Даньков.
Любая реорганизация порождает огромные объемы бюрократической работы.
"Есть опасения, что таможенная система настолько погрязнет в реорганизационной бюрократии, что не останется ресурсов на операционную деятельность. Непонятно распределение полномочий между ГФС, Межрегиональной таможней, структурными подразделениями (бывшими таможнями) и таможенными постами. Есть риск получить управленческий хаос, в условиях которого реформы будут поставлены под сомнение", — отмечает Даньков.
Сегодня количество таможен совпадает с административно-территориальным устройством: одна область — одна таможня. Такая же структура у большинства других государственных органов.
"Это соответствует Таможенному кодексу, согласно которому по общему правилу таможня осуществляет свою деятельность на территории административно-территориальной единицы, например, области. Отдельные же таможни могут осуществлять деятельность на территории всей Украины. При желании положения кодекса можно прочитать так, что в них впишется предлагаемая новая структура", — резюмировал Даньков.
Слово за Гройсманом
По словам собеседников ЭП в Минфине, проект постановления на подписи у премьера и он "вот-вот должен его подписать".
Депутаты просят Гройсмана пока этого не делать. Продан также выслал свои замечания и в Минфин, и в Кабмин.
Сейчас будущее таможни зависит от того, как Минфин доработает проект постановления и что на это скажет премьер.