Бюджет-2016. Кабмін пропонує забути про децентралізацію

В четверг правительство утвердило "бюджетный пакет" - проект Налогового кодекса, проект госбюджета на 2016 год и законопроект об азартных играх.

В пятницу Арсений Яценюк заявил, что проект кодекса внесен в парламент.

Как известно, 30 ноября Минфин обнародовал "пакет" без дополнений к проекту бюджета. Причина - о балансе финплана тогда не было и речи.

По информации источников ЭП, всю неделю цифры в бюджете менялись каждый день. В среду-четверг заговорили о том, что баланс все-таки есть, но очень шаткий. Его поиск дался Минфину с трудом и заставил министерство отказаться от первоначальных планов по модели налоговой реформы.

"Все по 20" превратилась в 20/20/18/18, где 20% - НДС и ЕСВ, 18% - НДФЛ и налог на прибыль. Во вторник на заседании Нацсовета реформ министр финансов презентовала новую модель. Позже презентация повторилась в Кабмине.

Рассмотрение "пакета" растянулось на два дня, однако даже после заявления о якобы его принятии документы дорабатывались. Одной из самых сложных задач была балансировка бюджета в контексте децентрализации. Что это означает?

Задуманная министерством трансформация единого налога, ЕСВ и НДФЛ напрямую влияет на доходы местных бюджетов.

В распоряжении ЭП оказались документы, из которых понятно: в отношении этих налогов Минфин может не ограничиться обычной перетасовкой ставок. Изменится также механизм распределения некоторых из них. Для этого нужно вносить поправки в Бюджетный кодекс и другие законы, и Минфин их уже подготовил.

Загвоздка в том, что они предполагают централизацию управления средствами регионов, управление субвенциями в "ручном режиме" и ограничение социальных выплат для отдельных категорий льготников.

Курс на централизацию

Основные изменения между государственным и местными бюджетами таковы.

1. 25% единого налога от всех территорий и 60% от Киева будет поступать в госбюджет. Сейчас единый налог пополняет исключительно местные бюджеты.

2. Минфин получит "исключительное право" на правки бюджета. Речь идет об изменениях, влияющих на параметры дефицита, госдолга, объема госгарантий. Такие поправки в БК дадут Минфину юридические механизмы, позволяющие блокировать прохождение несогласованных с министерством инициатив.

3. На баланс областных и районных бюджетов, а также бюджетов объединенных общин передаются расходы по профессионально-техническому и высшему образованию. За счет субвенции из госбюджета Минфин готов покрывать только 50% этих расходов.

4. Список расходов из местных бюджетов пополняется компенсациями за льготный проезд.

5. Путем поправок в переходные положения БК Минфин берет под контроль субвенции на медицину и образование. В случае вступления документа в силу, Кабмин сможет принимать решения относительно покупки школьных автобусов, моделей опорных школ и их кадровой комплектации, тендерных процедур.

6. В проекте госбюджета-2016 отсутствует субвенция для местных бюджетов на погашение разницы в тарифах.

С правками к бюджетному кодексу можно ознакомиться здесь.

Согласно расчетам Ассоциации городов Украины, недопоступления в местные бюджеты за счет метаморфоз с единым налогом составят 7,3 млрд грн, отсутствия тарифной субвенции - 11,9 млрд грн, отсутствия субвенции на льготный проезд - 2,2 млрд грн.

К тому же, говорится в аналитической записке АГУ, субвенция на образование недофинансирована на 3,3 млрд грн, медицину - 7,5 млрд грн. Дополнительная нагрузка по финансированию ПТУ и вузов первого и второго уровней аккредитации составит около 9,8 млрд грн.

Как уточнил в комментарии ЭП первый замглавы Киевской городской администрации Игорь Никонов, проект бюджета Киева на 2016 год пока рассчитан исходя из того, что город получит 100% единого налога. В проекте финплана доходы от него запланированы в размере 1,9 млрд грн.

"Если вы думаете, что мы официально видели эти изменения в Бюджетный кодекс, или они их с нами обсуждали, то это не так. Этот документ в Минфине менялся каждый божий день.

Есть риск, что подобный маневр будет провернут с акцизом с розничных продаж. Пока ждем окончательного варианта, и если худшие опасения оправдаются, будем настаивать на компенсаторах, в том числе от НДФЛ", - сказал Никонов.

В Минфине утверждают, что после внесения всех изменений в Налоговой кодекс по местным бюджетам будет плюс 12,6 млрд грн. "Всего по отношению к этому году рост их доходов составит 41,4 млрд грн. Субвенции на тарифы не будет", - уточнил ЭП источник в правительстве.

По ряду причин подобный прогноз может оказаться слишком оптимистичным.

Во-первых, налог на недвижимость и транспортный налог платятся по итогам года.

"В бюджет 2016 года будут уплачены поступления за 2015 год, а на повышенные доходы, которые заложил Минфин, можно будет рассчитывать не ранее 2017 года", - отмечает первый заместитель исполнительного директора Ассоциации городов Украины Александр Слобожан.

Во-вторых, не все предусмотренные компенсаторы - ресурсные.

"В 2014 году Минфин закладывал поступления от налога на недвижимость в размере 2,7 млрд грн. Пока собрали 0,7 млрд грн. Дело в том, что налог платят не все - реестры недвижимости заполнены только на 30%", - объясняет Слобожан. Аналогичная ситуация будет и с планом по доходам от него на 2016 год.

Разработанные правительством правки противоречат идее децентрализации и возвращают худшую практику "ручного" управления субвенциями.

"Одной рукой правительство дает деньги, другой - забирает. Своим распоряжением Кабмин сможет изменить или заблокировать без согласования с местными органами любое действие по этим субвенциям", - говорит эксперт.

По словам собеседника ЭП из Минфина, на последнем заседании правительства принято решение об уменьшении госфонда регионального развития с 5,7 млрд грн до 4,6 млрд грн. Источником его наполнения определены деньги, вырученные после конфискации и реализации украденного имущества предшественников.

Этот же источник предусмотрен для поддержки в 2016 году объединенных общин.

"Социалку" ждут ограничения

Министр финансов Наталья Яресько делает акцент на том, что социальные стандарты в 2016 году будут повышены на 12%, что соответствует уровню инфляции. Она и премьер уверяют: речь об урезании соцстандартов не идет.

В распоряжении ЭП оказался документ, свидетельствующий, что по части "социалки" не все так радужно. Минфин подготовил ряд изменений об ограничениях некоторых социальных выплат в 2016 году.

1. Сотрудники авиации смогут выходить на пенсию за выслугу лет только после 50 лет, сотрудники образования, здравоохранения и соцработники - после 55 лет. Сейчас таких ограничений нет.

2. С 1 января по 31 декабря инвалидам войны третьей группы и участникам боевых действий, подпадающим под действие норм законов о статусе народного депутата, о госслужбе и о прокуратуре, пенсии и выплаты пожизненного содержания выплачиваться не будут.

3. С 1 января по 31 декабря устанавливается ограничение максимального размера пенсий c учетом надбавок и доплат для отдельных категорий пенсионеров, имеющих особые заслуги перед Родиной, в размере 10 740 грн.

4. Пенсионерам во время работы в НБУ и органах местного самоуправления временно не будут выплачиваться пенсии.

Помимо прочего, с этими документами Минфин идет на обычную уловку: изменениями в статьи 102 и 91 Бюджетного кодекса он перебрасывает на местные бюджеты расходы по финансированию множества льгот, а почти незаметной ремаркой о том, что речь также "о других льготах, предусмотренных законодательством", значительно расширяет их список.

В частности речь идет о льготах на проезд семьям с детьми, бесплатной покупке лекарств и проезде в муниципальном транспорте участникам войны, льготах на телефонную связь для "чернобыльцев". Сейчас эти выплаты частично финансируются за счет субвенций из госбюджета.

Подобные документы фигурируют в недрах каждого правительства. Нынешний Кабмин не стал исключением. Из-за своей остроты они не всегда доходят до парламента или же модифицируются в процессе рассмотрения депутатами.

Насколько далеко готов зайти Кабмин в своем стремлении изменить социальную политику государства и систему госфинансов, станет понятно в ближайшее время.

С основными поправками во все законодательные акты можно ознакомиться тут.

Комментарий Минфина

ЭП обратилась в Минфин с просьбой прокомментировать особенности будущей региональной политики. В пресс-службе ведомства сообщили следующее.

- Навіщо Кабміну "виняткове право" на правки бюджету та додатковий контроль в частині розподілу субвенцій на освіту та медицину? Як це узгоджується з ідеєю децентралізації?

- Законопроектом передбачається, что Кабінет міністрів матиме виняткове право на внесення змін до закону про державний бюджет у випадках, пов'язаних Із зміною макропрогнозу, показників дефіциту та боргу, перевиконання (за три квартали) або недоотримання (за результатами кварталу) доходів.

Такий підхід відповідає нормі Конституції, яка передбачає, що Кабінет міністрів забезпечує проведення фінансової та податкової політики, а також виконання державного бюджету.

Саме Кабінет міністрів здійснює моніторинг макропоказників, оцінку виконання бюджету, проводить операції з державним боргом, а відтак може визначити доцільність та можливість внесення певних змін до бюджету.

Таке виняткове право Кабінету міністрів дозволить забезпечити збалансованість державного бюджету та запобігти неконтрольованому зростанню державних видатків і як наслідок - державного дефіциту протягом року, який, своєю чергою, призводить до понаднормового збільшення державного боргу.

При цьому в інших випадках право на внесення змін до бюджету мають й інші суб'єкти законодавчої ініціативи. Мета цього кроку - підвищення прозорості та передбачуваності фіскальної політики та обмеження кількості змін до закону про державний бюджет протягом бюджетного року.

Дана норма також є необхідною умовою третього траншу ЄС на 600 млн євро.

Звертаємо увагу, що розроблені урядом законопроекти про внесення змін до бюджету проходять усі передбачені регламентом Верховної Ради процедури, і остаточне рішення залишається за парламентом.

- Чому в проекті держбюджету-2016 місцевим органам влади не передбачена субвенція на погашення різниці в тарифах?

- У 2016 році не виникатиме потреби у виділенні з бюджету коштів на погашення різниці у тарифах, оскільки попередня різниця має бути погашена ще цього року.

Зараз тарифи є економічно обгрунтованими, що передбачає відсутність у наступному році регулювання за напрямком погашення різниці в тарифах з державного бюджету.

- Які додаткові компенсатори Мінфін передбачає для місцевих органів влади у зв'язку з можливими недонадходженнями від єдиного податку (у тому числі за рахунок перерозподілу), відсутністю субвенції на пільговий проїзд, а також згаданої вище субвенції на погашення тарифів?

- За рахунок змін в оподаткуванні у 2016 році доходи місцевих бюджетів зростуть на 13 млрд грн. Місцеві бюджети отримають додатковий ресурс завдяки:

- запровадженню податку у размері 25 тис грн на рік на елітне житло (понад 300 кв м для квартир та понад 500 кв метрів для будинків) та нові автомобілі (не старше п'яти років) класів "люкс" та "преміум" при вартості авто понад 1 млн грн,

- можливості встановлення ставки оподаткування нерухомого майна за рішенням місцевої влади на рівні до 3 МЗП за кв м (зараз діє норма до 2 МЗП),

- скасування пільг з податку на нерухоме майно для комерційної нерухомості та складських приміщень.

Таким чином, зменшення надходженнь від ПДФО до місцевих бюджетів буде компенсовано збільшенням інших надходжень.