"Децентралізація": ідея Клименка в обгортці Яценюка

Кабмин должен внести в парламенте проект госбюджета-2015 до 15 сентября.

С каждым днем становится все меньше шансов на то, что он будет рассчитан на новой ресурсной базе с учетом реформы госфинансов.

Уже сейчас поползли слухи, что "сверху" идет посыл на то, чтоб повторить бюджетный финт предыдущих лет - ради соблюдения регламента подать проект сметы на 2015 год в Раду, и тут же отозвать его на доработку.

Текущая ситуация в парламенте крайне благоприятна для таких действий. После распада коалиции, депутаты переключились на предвыборный режим. С одной стороны, они крайне туго рассматривают инициативы Кабмина, а то и вовсе их блокируют. С другой стороны, некоторые документы проходят "на ура".

Почему так происходит, понятно лишь особо посвященным. В неформальном общении депутаты рассказывают о конфликте между Петром Порошенко и Арсением Яценюком. По их словам, не совсем понятно, что именно произошло. Но якобы по итогу премьер не выдержал договоренности, и в ответ президент включил против его сторонников давление со стороны Генпрокуратуры. Тот, в свою очередь, вроде бы ответил чисто политическими методами.

Следуя этой версии, Яценюк якобы понимает, что после выборов на посту премьера он может и не удержаться. Поэтому часть законопроектов он выносит просто ради собственной популярности. А еще одну часть - чтобы действующий президент выглядел невыгодно. В надвигающихся парламентских выборах, которые назначены на 5 октября, это добавит очков Яценюку, который вполне может пойти собственным списком в парламент.

Поговаривали, что не имел перспектив закон о санкциях против России. Депутаты указывали, что документ составлен очень причудливо. Украинское право не предусматривает механизмов, которые в нем содержатся. Зато эти механизмы предусматривает британское право. Они очень плохо подходят для борьбы с Путиным, зато очень хорошо применимы для "отжима" активов.

Такая конструкция автоматически вызывала подозрения в том, что законопроект готовили либо юристы днепропетровского губернатора Игоря Коломойского, либо юристы главы АП Бориса Ложкина.

Депутаты искренне рассчитывали, что документ будет провален, и из этого извлечет прибыль Яценюк, который предложил санкции против России. Получилось даже красивее. Законопроект приняли. Яценюк успел пропиариться, но теперь интересно будет наблюдать, как нормативный акт будет работать на самом деле.

Еще один предельно популистический проект Кабмина - так называмая децентрализация. Которая, конечно, на самом деле децентрализацией не является. Зато законопроект позволяет Яценюку позиционировать себя как сторонника сотрудничества с регионами.

Обман номер один. Новые налоги вместо финансовой свободы

Украина - унитарное государство с сильной властью. В свое время Киев приложил все усилия, чтобы финансирование регионов шло преимущественно через центр.

Отчасти, в этом был коррупционный интерес столичных бюрократов. Отчасти, правительству часто не хватало денег, и оно не брезговало запустить руку в расходы регионов. Те возмущались, но по закону никак не могли противодействовать узаконенному воровству Кабмина.

Фото kmu.gov.ua

В конце концов, при помощи денег Центр показывал регионам, кто в доме хозяин. Волей-неволей, местные власти вынуждены были ехать в Киев на поклон за любой более-менее значимой суммой. Даже зарплаты учителям платятся якобы областью, но по линии Минобразования.

На фоне сепаратизма, который брал исток в полупьяных призывах к федерализации, новая власть после Майдана заявила: федерализации не будет, но будет децентрализация.

Собственно, нынешняя инициатива правительства представляет собой вялую попытку выполнить вынужденное обещание.

Но как это часто бывает, громкое название не соответствует унылой сути. Реформу госфинансов Кабмин Яценюка видит не в уступке части собственных доходов, а в расширении базы налогообложения.

Дополнительные суммы для регионов соберут за счет взимания налога на недвижимость с коммерческого имущества.  А с 2015 года регионам также отдадут  2% сбора от стоимости реализованного товара при одновременном упразднении сбора за виноделие, садоводство и хмелеводство.

Где здесь децентрализация? Конечно же, нигде.

По сути, это реализация идеи правительства Николая Азарова о введении налога с оборота - но в более жестком варианте.

Напомним, в июле прошлого года тогдашний министр доходов и сборов Александр Клименко предложил в 2014 году снизить ставку НДС с 17% до 9%. Параллельно, он предложил ввести налог с оборота со ставками 1% и 2%. Эта идея напоролась на яростное сопротивление со стороны бизнеса и жесткую критику экспертов. В итоге, министерство отказалось от своей задумки.

Правительство Яценюка творчески переработало идеи Клименко. И подало их как предвыборную взятку регионам.

"Я вообще не понимаю, какое отношение введение 2% сбора имеет к децентрализации. Сейчас бизнес воспримет эту идею, так же как и инициативу Клименко - крайне негативно", - прогнозирует партнер налогово-юридического департамента Deloitte Андрей Серветник.

По его словам, бизнес может отнестись к этому с большим пониманием, если правительство преподнесет эту инициативу как временное явление в условиях войны, и выразит свою готовность отчитаться о том, на что будут потрачены эти средства.

Однако даже в этом случае, уверен эксперт, это будет усилением налоговой нагрузки на определенный срок, но никак не децентрализацией.

Обман номер два. Сброс балласта

Представители правительства могут возразить. Помимо введения новых налогов, правительство прописало и перераспределение действующих.

Міністр фінансів Олександр Шлапак. Фото minrd.gov.ua

Действительно, Минфин предлагает зачислять в общий фонд местных бюджетов плату за предоставление административных услуг (ожидается, что это даст 1 млрд грн дополнительного ресурса), поступления от таможенных пошлин (+0,6 млрд грн) и 10% налога на прибыль (4,4 млрд грн).

Особое внимание Кабмин уделил экологическому налогу. По итогам децентрализации его доля в доходах местных бюджетов должна увеличится с нынешних 35% до 80%. В теории, результат такого шага - 2,1 млрд грн дополнительного ресурса для регионов.

Но на самом деле, правительство не дает местным властям чистый ресурс, который те смогут использовать по своему усмотрению.

Вместе с доходами по экологическому налогу правительство перебрасывает на регионы полномочия по финансированию многочисленных программ в сферах охраны окружающей среды и ЖКХ.

Например, предлагается спустить на местный уровень (Донецкая, Луганская, Кировоградская, Волынская, Львовская области) функции по финансированию проектов по ликвидации угледобывающих, углеперерабатывающих и торфодобывающих предприятий, а также расходов на содержание водоотливных комплексов в безопасном режиме. На это требуется порядка 707 млн грн в год.

В целом, Минфин оценивает меры по реструктуризации угольной и торфодобывающей промышленности в 2015 году в 4,5 млрд грн.

На места "спустят" также функции по ликвидации объектов горной химии и консервации объектов ртутного производства. Последнее касается ГП "Шахта 2-БИС" в Горловке Донецкой области.

По другим направлениям, планы правительства также больше напоминают попытку сбросить с госбюджета балласт в виде многочисленных госпрограмм. Желания улучшить финансовое самочувствие регионов в этих действиях не видно.

Например, обязанностью местных властей станут расходы по финансированию специализированных медицинско-санитарных частей, лабораторных центров Госсанэпидемслужбы, двух подчиненных министерству образования специализированных школ и 16 внешкольных учебных учреждений.

На них же ляжет ответственность за расходы по соцзащите "чернобыльцев" (в части курортного оздоровления и питания потерпевших детей), одноразовой выплате инвалидам и малообеспеченным, а также содержание некоторых объектов Минкультуры, Мингропрода, МВД.

По сути, это передача функций с уровня органов центральной власти на местный уровень. Эта инициатива похожа на банальный обман.

По словам эксперта Ассоциации городов Украины по вопросам местных бюджетов Александра Слобожана, изначально идея с децентрализацией заключалась в том, что произойдет ликвидация неэффективных госпрограмм с одновременным освобождением ресурса и передачей его на места. Однако, по факту, Минфин предложил технический переброс проблемных для бюджета госпрограмм.

Фото ЕП

"Я согласен с тем, что программы по ЖКХ, благоустройству должны быть "спущены" на местный уровень с одновременной передачей ресурса. Однако я никак не могу согласиться с тем, что финансированием шахт, различных национальных учреждений, заповедников должны заниматься города", - отметил эксперт.

С таким же успехом можно передать "вниз" и финансирование армии или полномочия по выплате пенсий, считает Слобожан.

Обман номер три. Минфин манипулирует цифрами

По словам Александра Слобожана, общая стоимость "спускаемых" госпрограмм - 18,3 млрд грн.

По предварительным расчетам Минфина, в случае реализации всех этих метаморфоз, ресурс местных бюджетов в 2015 году увеличится ориентировочно на 23,4 млрд - с 222,3 млрд грн в этом году до 245,7 млрд грн в следующем.

Однако на практике этого не произойдет. Потому что на самом деле сценарий Минфина - это сплошная игра цифр.

"Реально увеличение ресурса местных бюджетов по предложенной модели составит около 8,6 млрд грн, а не 23,4 млрд грн, как задекларировал Минфин. В эти 8,6 млрд грн входит сбор с оборота (3,2 млрд грн), налог на коммерческую недвижимость (2,7 млрд грн) и экологический налог (2,1 млрд грн)", - говорит эксперт.

Еще 500 млн грн может поступить от таможенных пошлин. И то, лишь в случае планируемого расширения перечня операций, с которых они взимаются. В 2013 году поступления от таможенных пошлин составили 100 млн грн.

Что касается платы за административные услуги, то в 2013 году во вторую корзину местных бюджетов поступления от него составили 858 млн грн. Удастся ли получить еще 1 млрд грн - непонятно.

Возможно, дополнительный доход обеспечит новая редакция закона об административных услугах, которая, по информации источников ЭП, в пятницу, 15 августа, будет рассмотрена на заседании правительственного комитета по вопросам регионального развития.

А вот "увеличения" ресурсной базы на 7 млрд грн за счет единого налога не произойдет. На сегодня он и так относится к местным налогам и сборам, и под него распределены текущие расходы местных смет.

"В данный момент речь идет о том, чтоб поступления от него шли не в общий фонд местных бюджетов, а в бюджет развития. Однако это просто перекладывание ресурса из одной корзины местных бюджетов в другую, но не увеличение ресурса", - сказал Слобожан.

К тому же, непонятно, на чем основываются оптимистичные ожидания Минфина собрать в этом году 7 млрд грн единого налога. В 2013 году поступления от него составили 6,6 млрд грн.

В 2014 году в стране наблюдается сжатие экономики. На фоне аннексии Крыма и проблем со сбором налогов с Луганской и Донецкой областей прогнозы Минфина похожи на неудачную шутку.

Фото зі сторінки прес-центру АТО на facebook.com

Особенный акцент следует сделать на том, что правительство нечисто на руку. В сложные периоды - а они наблюдаются с начала кризиса 2008 года - Минфин регулярно финансирует собственные расходы за счет денег местных властей.

Это возможно благодаря тому, что Казначейство блокирует счета регионов, и за счет "временно свободных" денег выдает краткосрочные кредиты центральной власти.

Так что весьма вероятно, что правительство лишь добавит головной боли местным руководителям.

ВУЗы уже попробовали вывести себя из-под рисков воровства денег центральной властью, и пролоббировали возможность обслуживаться в банках. Казалось бы, предложение наделить органы местного самоуправления правом обслуживаться в банке, а не в Госказначействе - это выход из ситуации.

Но на самом деле, этот механизм в масштабах государства является разлагающим. В свое время, Госказначейство было создано именно для того, чтобы руководители регионов и государственных предприятий не злоупотребляли бюджетными деньгами, зарабатывая на депозитах.

"В этом предложении есть риски для создания непрозрачных условий использования таких средств и их потери в случае неэффективной работы соответствующее банка" - подчеркнула первый замглавы парламентского комитета по вопросам бюджета Оксана Калетник.

Парадокс. Парламент поддержит правительство

Изначально предполагалось, что правительственный законопроект о децентрализации будет принят на текущей неделе - как минимум, в первом чтении.

Однако во вторник 12 августа депутаты даже не включили законопроект в повестку дня. Ожидалось, что они вернуться к рассмотрению этого вопроса ближе к концу недели, однако четверг прошел безрезультатно.

Тем не менее, по информации "ЭП", парламентский комитет по бюджету уже рекомендовал принять законопроект за основу.

Все последние дни, когда документ не вносился в сессионный зал, в Министерстве финансов проходили консультации.

"Некоторые коррективы были внесены по экологическому налогу. Показатель по возможному увеличению ресурса местных бюджетов от него уменьшен с 2,1 млрд грн до 1,8 млрд грн" - уточнил изданию источник в аппарате министерства.

Вопросы к реформе возникли и у депутатов парламентского комитета по вопросам бюджета. В частности, они касались возможной ликвидации субвенции из госбюджета на покрытие разницы в тарифах. Но, видимо, вопрос был не принципиальным.

Остается лишь один вопрос: зачем это нужно парламенту? Вероятно, депутаты хотят пропиариться на идее децентрализации точно так же, как и Яценюк.

Арсеній Яценюк. Фото kmu.gov.ua

С другой стороны, для правительства неплохо будет даже если законопроект не будет принят в ближайшие дни.

Яценюк заявит, что хотел помочь регионам, но депутаты решили ему помешать. А значит, не остается ничего другого, как отложить реформу госфинансов на "после выборов" в надежде на то, что новый парламент будет более сговорчивым.

Конечно, не весь парламент однозначно воспринимает инициативу Кабмина. По традиции, теперь критика звучит из уст представителей бывшего большинства.

Как отметила в комментарии ЭП Оксана Калетник (экс-КПУ, сейчас внефракционная), эффективность реформы госфинансов будет зависеть от того, как она будет реализована на практике. Пока такого понимания нет, особенно на уровне местных органов власти.

"Для того, чтобы оно появилось, нужно рассмотреть различные модели децентрализации госфинансов из мировой практики, провести их публичное обсуждение и, выбрав одну, провести тщательную разъяснительную работу с госслужащими на местах", - считает депутат.

Чтоб реформа не осталась на бумаге, конечные ее потребители и исполнители должны понять, какие задачи перед ними стоят, как их выполнять в реальности, и какие плюсы и минусы они получат в результате.

По мнению Оксаны Калетник, одним из плюсов предложенной реформы является расширение и закрепление за местными бюджетами устойчивой ресурсной базы - стабильных доходов бюджета. Но тогда неминуемо возникнут риски другого порядка.

По прогнозам депутата, вследствие передачи на уровень местных бюджетов полномочий по финансированию ряда госпрограмм наверняка будет снят мораторий на закрытие школ и медучреждений, для того, чтобы обеспечить возможность "оптимизации" соответствующей сети учреждений.