Чому не працює дерегуляція. Результати дослідження

Щоб відповісти на питання, чому в Україні не працюють заходи з дерегуляції, дослідники "CASE Україна" провели три фокус-групи за участю підприємців та представників бізнес-асоціацій у Донецьку, Севастополі та Вінниці.

У них також брали участь гості з інших регіонів, що приїхали на тренінги.

Присутнім роздавали анкети з переліком питань. Вони заповнювали їх і давали усні роз'яснення, які потім групувалися.

Відповіді респондентів дають аргументи на користь усіх гіпотез щодо того, чому в Україні не працює дерегуляція, а також висвітлюють цікаві нюанси.

На жаль, застосований метод не дає можливості сформулювати остаточні висновки щодо їх пріоритетності. З певною обережністю це можна робити тільки тоді, коли всі учасники одностайні у відповідних твердженнях. Для остаточного з'ясування пріоритетності потрібне репрезентативне кількісне дослідження.

Однак зібрані матеріали містять багато цінної інформації. Ці дані можна використати для практичних рекомендацій, які можуть зробити дерегуляцію більш дієвою. Нижче - типові та найбільш інформативні відповіді за гіпотезами.

1. Дерегуляція фіктивна - жодного реального поліпшення нема.

Побічно на користь цього фактора свідчить переважна кількість респондентів. Вони вказали, що перераховані в анкеті закони, прийняті під час кампанії з дерегуляції, не мали жодного впливу на їх бізнес.

Це може свідчити про те, що респонденти не стикалися з відповідною сферою регуляції, або про відсутність реального впливу відповідного закону.

Прийняті нормативні акти не працюють.

Респонденти доволі часто відзначають, що "закон не працює", "чиновники навчилися обходити закон", "низька виконавська дисципліна".

Зокрема, "податкова вимагає документи, не передбачені законодавством, наприклад, дозвіл на торгівлю", "закон вимагає три довідки, чиновник - п'ятнадцять", "вимагають узгоджень, не передбачених законом".

Серед причин називають безвідповідальність чиновників та неузгодженість нормативної бази: "Зареєструвати підприємство без нотаріального посвідчення документів можна, але відкрити рахунок у банку - ні".

Також нарікають респонденти на технічні труднощі на кшталт погано відпрацьованої електронної комунікації між державними органами. Щодо спрощення ліквідації підприємств відзначається, що насправді воно працює тільки для тих, хто останні два роки не проводив діяльності.

Полегшення заміщено аналогами, наприклад, ліцензії - дозволами. Кількісне скорочення відбулося суто механічно, шляхом агрегації.

Це стосувалося майже всіх законів, крім скасування свідоцтва про державну реєстрацію, який, натомість, є головним "героєм" наступного пункту.

Податковий майдан 2010 року був добре організований: підприємці навіть вели пряму трансляцію в інтернеті

Полегшення в одному викликають ускладнення в іншому.

Респонденти були одностайні в тому, що скасування свідоцтва про державну реєстрацію створило більше проблем, ніж вирішило.

Поодинокі нарікання були також у бік деяких інших законів, але їх не вдалося конкретизувати.

Водночас, респонденти відзначили і деякі позитивні зрушення.

Зокрема, "не треба кожні п'ять років поновлювати ліцензії" - цю норму було прийнято ще у 2009 році. Також дещо знизилися витрати на ліцензування.

Деякі підприємці говорять про зменшення кількості перевірок, контролюючих органів і навіть поборів.

Водночас, інші свідчать, що корупції стало, більше, а ті перевірки, що залишилися, стали жорсткішими.

Учасники в цілому позитивно ставляться до спрощення дозвільних процедур, хоча воно і не завжди досягало поставленої мети.

Зокрема, відзначається прискорення видачі дозволів та зменшення корупції у цьому питанні. Ймовірно, це пов'язано із запровадженням принципу "мовчазної згоди".

До певної міри полегшилося відкриття діяльності, хоча подальші перешкоди часто зводять цей ефект нанівець. Так само легше стало закрити діяльність тим, хто її не проводив. Однозначно позитивно оцінюється електронна реєстрація.

Таким чином, результати свідчать, що деякі позитивні зрушення в питанні дерегуляції відбулися, хоча значно менші, ніж анонсував уряд. Причини недостатнього ефекту вжитих заходів можуть бути наступні.

1. Недостатня продуманість заходів, особливо у випадку із скасуванням свідоцтва про реєстрацію.

2. Незадовільна робота Державної служби з питань регуляторної політики та підприємництва. Вона повинна зупиняти недобросовісних чиновників у їх намаганні відновити свої повноваження, скасовані в ході дерегуляції.

3. Відсутність належного контролю за виконанням законів на місцях.

Остання проблема є системною, тому на ній варто зупинитися детальніше. З теорії та практики управління добре відомо: суто вертикальний контроль не може бути ефективним в масштабах 45-мільйонної країни.

Аби змусити чиновників виконувати закони, що обмежують їх свавілля та зменшують корупційні можливості, контроль повинен працювати на горизонтальному рівні - через скарги постраждалих та судову систему.

На жаль, підприємці не налаштовані псувати відносини з державною владою, оскільки вони значною мірою залежать від свавільних рішень її представників. Вони також часто погано знають свої права. Втім, навіть якщо проблема порушується, судова система не захищає законні інтереси підприємців.

Чиновник, своєю чергою, майже нічим не відповідає за заподіяну шкоду та порушення закону. Ось як висловився один з учасників опитування.

"Создано много документов, но процесс не улучшился. Не выполняется закон. Заставить власть выполнить закон некому, не работает система госконтроля. Уполномоченный орган, Госкомитет по предпринимательству, не исполняет свои функции, прокуратура не работает. Общественного контроля недостаточно".

2. Дерегуляція до певної міри відбулася, але виявилася "фасадною".

Респонденти одностайно відзначили, що певне покращення процедури реєстрації мало незначний вплив, оскільки не є актуальною сама проблема.

Зокрема, підприємці говорили, що головними реальними перешкодами для започаткування діяльності залишаються проблеми із земельними ділянками, орендою приміщень, отриманням дозволів. Вони набагато перевищують ті, що виникають в процесі власне реєстрації бізнесу.

Види ж діяльності, які не вимагають подібних дій, або дуже специфічні, наприклад, консультаційна діяльність, або переживають кризу внаслідок перенасичення ринку, як базарна торгівля. Тож зусилля влади були тут неефективними.

До того ж, з огляду на подальші труднощі, які створило це покращення, його можна вважати цілком провальним.

Деяке полегшення в процесі отримання дозволів теж не було актуальне для бізнесу, який не стільки розширюється, скільки змушений виживати.

Ще 2011 року МФК відзначила зниження витрат на дотримання регуляцій, зокрема отримання дозволів та ліцензій. Це пояснювалося передусім переходом бізнесу до "захисної" стратегії під впливом несприятливих економічних обставин.

Оскільки нові дозволи та ліцензії більше потрібні саме при розширенні бізнесу, а воно стало не на часі, то і витрати на дані цілі скоротилися. Відповідно, знизилося значення вдосконалень дозвільної системи.

Загалом вжиті урядом заходи не були системними і не відповідали справжнім потребам бізнесу. Спочатку потрібно було провести ґрунтовне дослідження таких проблем, яке, можливо, виявило б зовсім інші пріоритети.

Дослідження Всесвітнього економічного форуму свідчить, що серед перешкод для ведення бізнесу в Україні лідирують доступ до фінансування, корупція та податкові регуляції. Далі йдуть розміри податків, а все інше можна вважати другорядним.

Однак при всій повазі до шанованої міжнародної організації це дослідження не може бути дороговказом, бо воно проводиться з іншою метою і охоплює тільки близько ста підприємств, причому із специфічними характеристиками вибірки.

3. Дерегуляція відбулася і мала відчутний вплив, але інші складові політики держави звели її ефект нанівець.

Учасники фокус-груп відзначають значне погіршення різних складових ділового клімату. Покращення помітили шестеро з 46-ти, з них п'ятеро - у Севастополі. Значне погіршення - удвічі більше. Ще 22-є сказали про просто погіршення.

Фото УП

Причинами різкого скорочення малого бізнесу найбільша кількість опитаних - 23 - назвали податковий тиск та адміністрування. На другому місці - 17 голосів - нечесна конкуренція та монополізація, на тому ж рівні - 16 голосів - корупція. П'ять голосів набрали проблеми з орендою приміщень та виділенням землі.

Це не репрезентативне опитування, і результати можуть неточно відображати реальну ситуацію. Однак пріоритетність саме податкових проблем та поборів підтверджує інше опитування, а актуальність монополізації широко відома. Також респонденти підтверджують зростання видатків, пов'язаних з перевірками.

Як з'ясувалося в ході фокус-груп, проблема рейдерства є актуальною навіть для дрібного бізнесу. Один з учасників, наприклад, висловився так.

"Весь малый и средний бизнес прокурорский - если нет прокурорского прикрытия, его заберут. Малый бизнес обречен по определению: если он успешен, его отберут, если нет - в 90% случаев он умирает. В этом также причина того, что банки отказываются кредитовать МБ - слишком высокие риски кредитования".

Інша кредитна проблема пов'язана з труднощами в отриманні документів на нерухомість - три місяці державний реєстр належним чином не працював.

При цьому, відзначають учасники фокус-груп, зростаючий податковий тиск та перевірки заганяють бізнес у тінь або роблять легальний бізнес неконкурентоспроможним порівняно з нелегальним.

Це стосується, наприклад, транспорту. Поки легальних перевізників перевіряють, їх місця займають нелегали, виплачуючи тільки корупційний "податок" "прикриттю". Підприємці скаржаться на "поглинання легального бізнесу нелегальним".

Після відновлення можливості продавати продукцію юридичним особам підприємці зіткнулися з тим, що їх контрагентів почали особливо прискіпливо перевіряти, фактично змушуючи відмовитися від послуг ФОП. Так само малий бізнес скаржиться на дискримінацію при державних закупівлях.

4. Дерегуляція відбулася і мала відчутний вплив, але певні об'єктивні економічні фактори звели її ефект нанівець.

На одному рівні з корупцією респонденти відзначили зниження купівельної спроможності. Державна статистика не фіксує такого зниження - навпаки, тільки 2012 року реальні доходи населення зросли майже на 10%.

Утім, респонденти вважають, що на бізнес негативно вплинули невиплати зарплат: "це наш контингент". Крім того, багатші покупці першими відмовилися від базарів на користь супермаркетів. Частина підприємців сприймає це як виклик.

"Изменение ситуации потребовало большего предпринимательства, чем требовалось до сих пор: менеджмента, маркетинга, изощренности".

Інша частина скаржиться на "монополізацію" ринку великими магазинами. В останньому випадку треба дослідити, чи відповідають ці твердження дійсності.

Дещо менше - 14 учасників - сказали про проблеми з доступністю кредитування. Велику роль у їх загостренні відіграє поганий захист прав власності та загальна вразливість малого бізнесу до адміністративного тиску.

Проте діють і зовнішні, об'єктивні фактори: банки набагато обережніше, ніж до кризи, ставляться до кредитування, нема припливу грошей з-за кордону, НБУ проводить дуже обережну монетарну політику, побоюючись девальвації. Виникла проблема і з заставами: падіння ринку нерухомості зробило їх неліквідними.

В ході фокус-груп ставилося питання, що повинні робити органи влади. Як завжди, далеко не всі поради підприємців були виваженими та відповідальними. Часто брали гору емоції та радикалізм, або ж поради були надто загальними. Найбільш конструктивні пропозиції можна поділити на кілька груп.

1. Посилити контроль за виконанням законів для обмеження свавілля чиновників.

Щоб досягнути цієї мети, підприємці пропонують зробити чіткі переліки документів, які важче буде порушувати, запровадити жорстку відповідальність, аж до кримінальної, за порушення закону, запровадити посаду "антикорупційного омбудсмена", підзвітного місцевій раді або мерові.

2. Передати більше повноважень місцевим органам влади.

Потрібна "реформа на зразок польської", аби місцеві громади самі визначали правила для підприємців, а дозволи та ліцензії можна було отримувати на місцях. Ця пропозиція суперечить першій в частині "посилення контролю".

Вочевидь, децентралізація здатна покращити діловий клімат тільки тоді, коли підприємці самі краще контролюватимуть місцеву владу. Наразі є протилежний приклад: громадську раду одного з регіонів, обрану місцевими підприємцями, влада замінила власними призначенцями.

3. Удосконалити процес законотворення.

Більше консультуватися з громадськістю, розглядати ефект від законів комплексно, з урахуванням довгострокових наслідків. Закони повинні бути простими та зрозумілими, забезпечувати передбачуваність майбутніх платежів.

4. Запровадити пільги з оподаткування та кредитування.