Комплексна забудова: прихований потенціал

Уже два года как отгремела градостроительная революция.

За это время эксперты и практики исследовали и апробировали закон "О регулировании градостроительной деятельности".

Законодатель тем временем 14 раз провел работу над ошибками и внес ряд изменений.

Если рассматривать эффект градостроительного реформирования глобально, то он был сведен к двум фундаментальным явлениям.

Первое - упрощение разрешительных процедур по принципу категорийности объекта.

Второе - внедрение системы общегосударственной, региональной и местной градостроительной документации.

Первое нововведение строительная общественность восприняла весьма позитивно, натолкнувшись на конфронтацию со стороны ключевых регуляторов. Это было уравновешено за счет расширения функций инспекций ГАСК.

Вторая новация стала благом для муниципалитетов и проектных организаций, однако была воспринята заказчиками строительства как основное препятствие для запуска строительных проектов и непосильное финансовое бремя.

При таком назревшем неразрешенном конфликте интересов - инвесторы -заказчики строительства - муниципалитеты - регуляторы - становится очевидно, что градостроительные новеллы не будут вечными.

Доказательство - законопроект №2285а от 11 июня 2013 года. Он не только упрощает ряд разрешительных процедур в их привязке к категориям сложности объектов строительства, но и исключает нормы касательно обязательного наличия у заказчика утвержденной градостроительной документации.

Если проект будет принят, и фундаментальные градостроительные новеллы окажутся элементом прошлого, что же останется от реформы и закона?

Останется ключевое, скрытое в его недрах, немногими понятое и раскрытое: комплексная застройка. Именно принцип и стратегию "комплексной застройки" следовало бы назвать квинтэссенцией градостроительной реформы.

Именно она увязывает ранее названные явления и содержит серьезный практический потенциал для всех участников строительного процесса. Это точка, в которой могут сойтись частные, государственные и общественные интересы.

Комплексная застройка - один из принципов планирования и застройки территории на местном уровне. Его суть состоит в обеспечении рационального размещения разных функциональных зон, взаимного согласования  государственных, общественных и частных интересов.

Подобная застройка территории осуществляется для реализации общественных интересов и направлена на предварительное проведение инженерной подготовки, сооружение внешних сетей, жилых домов, на благоустройство территории.

Фото ЕП

Комплексная застройка или реконструкция территорий - основная цель разработки детального плана территории - ДПТ. Это ключевой и обязательный вид градостроительной документации местного уровня.

Отсутствие ДПТ с 1 января 2013 года является основанием для отказа в предоставлении местными властями разрешения на разработку землеустроительной документации по отводу земельных участков, а также служит запретом для реализации новых строительных проектов.

Сторонами, ответственными за проведение мероприятий комплексной застройки, определены исполнительные органы сельского, поселкового, городского советов.

Таким образом, разработка градостроительной документации тесно переплетается с необходимостью обеспечить соблюдение принципа "комплексной застройки", ответственными за внедрения которого являются исполнительные органы сельского, поселкового и городского советов.

Соответственно, сторонами, заинтересованными в развитии этого процесса, должны быть муниципалитеты и их исполнительные органы.

Возникает вопрос, чем комплексная застройка может заинтересовать инвесторов и заказчиков строительства для обеспечения перехода от их перманентного конфликта интересов с регуляторами и муниципалитетами к "синергии усилий".

Потенциальный инвестор или заказчик строительства может раскрыть потенциал комплексной застройки сразу в трех плоскостях.

Право на застройку без права на землю

Воспользовавшись концепцией "комплексной застройки", инвестор сможет получить право на реализацию строительного проекта в условиях, когда права на необходимые земельные участки пребывают у третьих лиц.

В соответствии с нормами закона решения об организации комплексной застройки и размещении объектов строительства принимают исполком совета и районная государственная администрация в соответствии с их полномочиями.

Функции заказника строительства эти субъекты выполняют самостоятельно или делегируют на конкурсной основе в порядке, установленном законодательством. В свою очередь, решение о разработке детального плана территории одновременно является решением о комплексной застройке этой территории.

Фото ЕП

При этом у инвестора могут появиться сомнения в целесообразности явления в контексте слишком глобального понимания "комплексной застройки". В этой связи приходится констатировать, что ни качественные, ни количественные параметры "комплексной застройки" законодательно не урегулированы.

Соответственно, проект комплексной застройки может включать проект комплексной реконструкции квартала устаревшей застройки или ограничиваться строительством нескольких объектов, включая объекты благоустройства.

Заказчики строительства, реализующие проекты комплексной застройки по результатам инвестиционных конкурсов или аукционов, освобождены от оплаты паевого участия в развития инженерно-транспортной инфраструктуры. Здесь может идти речь об экономии до 10% от проектно-сметной стоимости объекта.

Договор о комплексной застройке

Действующее законодательство располагает ограниченным арсеналом инструментов для урегулирования отношений частных инвесторов с муниципалитетами и их исполнительными органами.

Дефицит инструментария крайне негативно сказывается на продвижении совместных инвестпроектов и препятствует привлечению инвестиций.

Особенно актуальны отношения инвесторов с муниципалитетами или их исполнительными органами в проектах, в которых права на земельные участки не могут быть переданы в пользование или собственность инвесторам, например, необходимость совместного освоения и обслуживания парковой зоны.

Скудный потенциал законодательства в этих вопросах ограничивается договором о социально-экономическом развитии территории и крайне сомнительным нерабочим договором о государственно-частном партнерстве.

Каждый из этих договоров имеет весьма опосредованное отношение к строительным проектам, что делает их малопривлекательными и затратными.

Новый закон дал правовые основания для применения договора о комплексной застройке как инструмента урегулирования отношений между муниципалитетами, инвесторами, государственными и коммунальными предприятиями.

Объединяющим фактором для этих субъектов является наличие общей цели: реализация проектов комплексной застройки и благоустройства территорий.

Фото ЕП

Продемонстрировать силу и потенциал договора о комплексной застройке можно на примере следующей ситуации.

Предположим, некий инвестор заинтересован в реализации проекта строительства торгово-развлекательного комплекса. Он понимает, что участки, на которых он планирует реализовать проект, частично пребывают в коммунальной собственности, а частично - в государственной собственности.

Для получения прав на участки инвестору нужно обеспечить прекращение прав землепользования этих субъектов, что не всегда возможно и целесообразно. Затем инвестору потребуется получить права на эти участки посредством прохождения земельных аукционов или инвестиционных конкурсов.

Гарантировать успешность завершения земельного алгоритма в пользу инвестора ничто не может. В итоге, у инвестора рождается вопрос: как, минуя все перечисленные действия, получить права на реализацию проекта? Ответ: следует заключить договор о комплексной застройке с названными субъектами.

Заключение договора позволит каждому владельцу участка делегировать инвестору функции заказчика строительства в проекте комплексной застройки с обеспечением проекта комплектом градостроительной документации.

Для убедительности предложенной модели нужно проанализировать компетенции каждого из предполагаемых участников проекта.

Компетенция местного совета. В соответствие со статьей 19 Конституции органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны действовать только на основании Конституции и законов Украины.

В соответствие с законом о местном самоуправлении к полномочиям исполнительных органов горсоветов относится привлечение на договорных началах предприятий разных форм собственности к участию в развитии городов.

К полномочиям исполнительных органов городских советов также относится организация благоустройства населенных пунктов, привлечение на договорных началах с этой целью средств, трудовых и материально-технических ресурсов предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности.

Исходя из приведенных положений законодательства, можно прийти к выводу, что исполнительный орган местного совета вправе заключать договоры с предприятиями разных форм собственности, направленные на комплексное благоустройство и социально-экономическое развитие территории города.

Фото ЕП

Компетенция коммунального предприятия. Коммунальные предприятия вправе заключать договоры в соответствии с положениями их уставов. Полномочия коммунального предприятия по заключению договора о комплексной застройке могут быть ограничены решением органа местного самоуправления.

Таким образом, коммунальное предприятие может выступить стороной договора о комплексной застройке в статусе балансодержателя и потенциального заказчика в отношении земельного участка, пребывающего у него в пользовании.

Компетенция государственного предприятия. Действия госпредприятия или организации ограничены нормами устава и законодательства.

Действующая редакция закона об управлении объектами госсобственности не содержит ограничений или запретов для субъектов государственной формы собственности в части заключения инвестиционных договоров.

Поскольку договор о комплексной застройке не предусматривает отчуждения госимущества, согласие вышестоящего органа на его заключение не требуется.

Анализ полномочий потенциальных субъектов комплексной застройки показывает, что каждый из них имеет полномочия на комплексное развитие закрепленной за ними территории и право на участие в договоре комплексной застройки.

Следует учесть, что комплексное развитие территории проводится на основании утвержденной градостроительной документации, в частности, детального плана территории. Решение о разработке детального плана территории одновременно является решением о ее комплексной застройке.

Функции заказчика может выполнять собственник или пользователь участка.

Поскольку в анализируемом проекте права на участки имеют несколько лиц, то для координации отношений между ними потребуется заключить договор о комплексной застройке. Цель заключения договора - координация действий сторон по надлежащему выполнению утвержденного ДПТ.

Убедившись в достаточной компетенции ключевых участников проекта, можно выстроить такой алгоритм их отношений на условиях комплексной застройки.

Первый этап - местный совет утверждает детальный план территории. Этим решением он утверждает договор о комплексной застройке и возлагает на исполком обязательства в части его подписания.

Фото ЕП

Если изначально участок пребывает в землях запаса, то во избежание земельного аукциона земельный участок передается коммунальному предприятию. Отдельно местный совет учреждает коммунальное предприятие, которому передается в постоянное пользование соответствующий надел.

Второй этап - создание коммунального предприятия и получение им прав постоянного пользования на земельный участок.

Третий этап - местный совет, коммунальное предприятие, компания и государственное предприятие заключают договор о комплексной застройке территории. В соответствие с условиями договора стороны объединяют усилия и координируют совместные действия по реализации ДПТ.

Этот алгоритм является примерным и может корректироваться в зависимости от пожеланий участников или их коммерческих условий.

В случае заключения договора о комплексной застройке инвестор будет находиться в следующих правовых условиях.

1. Титульными заказчиками строительства по каждому из земельных участков будут соответствующие землепользователи. При этом лицом, которому стороны делегируют функции заказчика комплексной застройки, будет инвестор.

2. Договор может возложить на компанию инвестиционные обязательства, выполнение которых может быть зачтено в счет оплаты паевого участия.

3. Договор может предусматривать распределение прав собственности на объекты недвижимости, сооруженные за счет средств компании.

4. Стороны могут принять взаимные обязательства по ограничению застройки определенных частей земельных участков - актуально для фасадных участков.

Данный формат проекта комплексной застройки имеет такие преимущества.

1. Создание правовых условий для достижения цели проекта в условиях отсутствия у инвестора прав на земельные участки.

2. Отсутствие необходимости получать в аренду участки и платить за аренду.

3. Возможность зачета части инвестиций в счет оплаты паевого участия в развитие инженерно-транспортной инфраструктуры города.

Ключевой недостаток предлагаемых правовых решений - отсутствие широкой практики применения договора с учетом положений нового законодательства - закона "О регулировании градостроительной деятельности".

Фото ЕП

Все же лучше искать компромисс в договоре, чем вопреки принципу "стабильности законодательства" в который раз кроить "строительные" законы.

Народным депутатам хотелось бы пожелать комплексных решений, а инвесторам и муниципалитетам - удачного освоения премудростей комплексной застройки.