Держдопомога компаніям: потрібні зміни

Витрачання державних коштів на різноманітні цілі - від тендерів до прямих бюджетних стимулів для конкретних секторів бізнесу, - сьогодні в центрі уваги журналістів та громадянського суспільства.

Майже щодня преса публікує повідомлення про сумнівні з точки зору суспільного інтересу операції.

Таких сюжетів уже сотні, а суми коштів державних чи місцевих бюджетів, які фігурують в оборудках, обчислюються мільярдами. Отже, проблема системна.

Вона стосується не лише закупівель як форми економічної діяльності держави, але й політики впливу на економіку за рахунок бюджетних ресурсів взагалі. Вирішувати її у правовому полі - половина справи, адже закони приймають представники тих самих груп інтересів, що зацікавлені в освоєнні державних ресурсів або в пошуку ренти.

Закупівлі - це тільки інструмент реалізації волі цих груп інтересів, і якщо не утвердяться нові політичні принципи, боротьба за дотримання процедур виправдає очікування суспільства лише частково.

Це означає, що потрібна зміна цінностей. Практика нинішньої державної політики у сфері підтримки суб'єктів господарювання це тільки підтверджує. Ось кілька прикладів, які свідчать про безсистемність дій влади в цій сфері за останні роки.

1. Прийняттю Податкового кодексу в 2010 році передує риторика урядовців про значні втрати бюджету від окремих пільгових податкових режимів, в основному - від сплати єдиного податку за деякими видами діяльності.

Після того проходить більше року, і втрати бюджету від пільг в оподаткуванні зросли майже на 60%, тоді як до прийняття кодексу цей темп становив у середньому 30%.

У 2010 році темпи зростання цих втрат у вісім разів перевищили темпи зростання доходів бюджету, а в 2011 році - утричі. Крім того, співвідношення втрат від податкових пільг до доходної частини бюджету в 2005-2009 роках зберігалося на рівні 9-11%, а в 2010 році становило вже 14,6%, у 2011 році - 19,4%.

Основна частина втрат бюджету формується за рахунок пільг із сплати податку на прибуток підприємств та ПДВ. Втрати за останнім у 2011 році зросли на 22% - з 34 до 41,4 мільярда гривень. На податку ж на прибуток підприємств бюджет 2011 року втратив 15,4 мільярда гривень, тоді як у попередні роки ця сума становила близько 2 мільярдів гривень.

Найбільші втрати у галузях економіки від податкових пільг, 2010 рік, мільярди гривень

2. Наскільки ефективна ця підтримка?

Оцінки на макрорівні повинні мати застереження, бо кожна ситуація в секторі чи на підприємстві має свої особливості. Тим не менш, втрати бюджету від надання податкових пільг 2010 року становили значну частку фінансового результату від звичайної діяльності.

За даними Держстату, у сільському та лісовому господарстві - 62%, притому, що 70% підприємств галузі збиткові. У сфері транспорту та зв'язку - 68,5% при 56% збиткових підприємств. У сфері торгівлі та послугах із ремонту - 30% при 62% збиткових підприємств.

3. Як це позначається на стабільності державного бюджету?

Загалом втрати від надання податкових пільг у 2010 році становили 37,1 мільярда гривень, а в 2011 році - 58,8 мільярда гривень. Остання цифра становить близько половини суми виплат за боргами, які уряду необхідно буде здійснити у 2012 році.

Крім податкових пільг, державна підтримка надається у вигляді бюджетних коштів. У 2011 році прямі бюджетні видатки на економічну діяльність сягнули 44,8 мільярда гривень. Найбільше отримали вугільна галузь, дорожнє господарство та АПК.

Починаючи з 2008 року, частка прямих видатків бюджету на сільське господарство скоротилася з 25% до 17%. Одночасно зросли частки видатків на вугільну галузь - з 19% до 23%, дорожнє господарство - з 22% до 31%. Видатки на дослідження й розробки в різних галузях економіки залишаються на рівні 3%.

Тобто дотації йдуть не в системні сектори економіки, які є генераторами розвитку.

У травні 2012 року парламент затвердив основні напрями бюджетної політики на 2013 рік, де проголошені пріоритети національної економічної політики.

Серед них - надання державної підтримки підприємствам, що реалізують інноваційні проекти, а також сільському господарству, вугільній промисловості, машинобудуванню і виробникам мінеральних добрив для збільшення обсягів випуску продукції.

Тобто крім інновацій та машинобудування, проголошується намір і надалі підтримувати галузі, які вже освоюють значні обсяги підтримки у вигляді податкових пільг чи дотацій.

Перелік цих недалекоглядних кроків можна продовжити, але в цілому ситуацію гарно ілюструють показники України щодо державних фінансів у рейтингах конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму, які послідовно погіршуються.

Отже, система державної підтримки економічної діяльності в Україні не відповідає викликам сучасності. Насамперед - у політичному аспекті, оскільки бракує певних стримувань і противаг пошуку ренти, бракує основних принципів надання цієї підтримки.

Вступ до СОТ хоч і скоротив кількість схем, таких як вільні економічні зони, але не сприяв створенню іншого політико-економічного дискурсу промислової політики. Новим контекстом пошуку відповіді на це питання, скоріш за все, стане євроінтеграція, зокрема, створення зони вільної торгівлі з ЄС, угоду щодо створення якої парафовано 30 березня 2012 року.

Ця угода міститиме цікаву норму: розбудова нагляду в сфері державної допомоги на основі стандартів ЄС. Йдеться про заходи державної підтримки, які впливають на стан торгівлі між сторонами і можуть спотворювати конкуренцію, призводити до втрат бюджету і виникнення в одержувачів переваг, які неможливо було б здобути в ринковий спосіб.

Аналогічну норму, скоріш за все, матимуть сусіди за Східним партнерством - Молдова, Грузія та Вірменія, де уже почалися переговори про створення зон вільної торгівлі з ЄС.

У цій ситуації важливо знати, наскільки ці стандарти усвідомлюються урядовими центрами вироблення економічної політики. Тим більше, що відповідними програмними документами їх впровадження було проголошено ще 2010 року, до парафування угоди про асоціацію.

Йдеться про положення президентської програми економічних реформ на 2010-2014 роки, які передбачають прийняття закону про державну допомогу суб'єктам господарювання. Спочатку цей закон хотіли прийняти 2011 року, але пізніше указом президента термін внесення акта до парламенту перенесли на серпень 2012 року, в розпал виборчої кампанії.

Цікаво, що допоміжний орган ініціатора реформи - Державне управління справами - і далі дотує власні підприємства, насамперед санаторії, на понад 100 мільйонів гривень щороку.

Державна резиденція президента в Гуті на Івано-Франківщині. Фото УП

Це є одним з найбільш відвертих випадків державного нелегітимного, з точки зори суспільних інтересів, субсидіювання: санаторії працюють на конкурентному ринку, реалізують місця за ринковими цінами, водночас отримуючи дотації.

Така ситуація прямо суперечить фундаментальному принципу, закріпленому в праві ЄС.

За ним державна допомога, що призводить до втрат бюджету, надає вибіркові переваги підприємствам та спотворює конкуренцію, є несумісною із спільним ринком.

Таким чином, для системних змін у політиці державної підтримки суб'єктів господарювання будь-якого закону недостатньо.

Ці зміни потрібні для модернізації країни, а не для загострення політичної боротьби. Їх можна досягнути завдяки сучасним принципам політики державної підтримки бізнесу, на яких ґрунтуються правила ЄС.

1. Цільовий характер підтримки. Державна допомога повинна спрямовуватися на виконання чітких завдань, проблем соціально-економічного розвитку, які обґрунтовано неможливо вирішити без одержання державної допомоги. Державна допомога повинна бути спрямована на створення виробничих потужностей, робочих місць, технологій.

2. Адекватність підтримки. Обсяг, форма та механізм надання підтримки повинні бути адекватними проблемі, на вирішення якої вона спрямована.

3. Зміна поведінки одержувача. Завдяки державній допомозі одержувач повинен почати діяльність, яка була б неможливою без державної допомоги, або можливості почати цю діяльність є обмеженими. Державна допомога діяльності, яку одержувач здійснюватиме в будь-якому разі та в такому самому обсязі, як і без допомоги, не є прийнятною.

4. Допомога розвитку, а не збиткам. Допомога не повинна компенсувати поточні витрати компаній, особливо тих, що працюють збитково чи перебувають у стадії банкрутства.

5. Результати - виробничі потужності чи робочі місця, досягнуті завдяки державній допомозі, - повинні зберігати своє призначення упродовж наступних кількох років.

6. Державна допомога повинна бути спрямована на часткове відшкодування вартості проекту, який реалізовує її одержувач.

7. Відсутність спотворення конкуренції. Позитивні наслідки державної допомоги для розвитку економіки повинні бути збалансованими з можливими негативними наслідками для стану економічної конкуренції.

Наведені принципи повинні бути відображені у всіх програмних документах з питань економічної та бюджетної політики - посланні президента до парламенту, Основних напрямах бюджетної політики, законодавстві в сфері державних цільових програм.

Проект Лабораторії законодавчих ініціатив та Мережі підтримки реформ "Поширення європейських принципів у сфері державної допомоги та державних закупівель" здійснюється за підтримки Міжнародного фонду "Відродження".

Денис Черніков, Лабораторія законодавчих ініціатив