Еволюція Мінфіну: мутація, адаптація або імітація

Той, хто нарізає хліб, далеко не завжди є власником цього продукту. Однак саме від нього багато в чому залежить, хто за столом отримає більший шматок.

Таку функцію в українській державі продовжує виконувати Мінфін.

У 2011 році з хлібної посади керівника цього міністерства завзято і напружено вичавлювали Федора Ярошенка.

Йшла критика зверху, організовувалися істерики знизу, а головне - йшов тиск з боків. Міністерство працювало непрозоро, тому журналісти теж були незадоволені.

Категорично захищав свого главу Мінфіну тільки прем'єр-міністр. Проте в результаті знайшлися аргументи, які зламати позицію глави уряду в цьому кадровому питанні у січні 2012 року.

Відлуння цієї війни потрапило в ЕП у вигляді квітневого листа, підписаного радником президента - керівником головного контрольного управління Адміністрації президента Анатолієм Балюком.

Анатолій Балюк. Фото kommersant.ua

До листа додавалися акти перевірок роботи Мінфіну та Держмитслужби, складені комісією Адміністрації президента щодо виконання доручень глави держави в бюджетно-податковій сфері.

Вивчивши документ (короткий витяг - в кінці статті), можна припустити, що рішення про зміну голови Мінфіну на початку 2012 року мотивувалося в більшій мірі політичними причинами.

До роботи комісії залучалися СБУ, Мін'юст, МВС, Держфінінспекція, Нацбанк та інші шановані інститути, але виявлені порушення не унікальні. Зі схожими проблемами міністерство стикалося і в минулому.

Тим не менш, не виключено, що формальний привід для відставки Ярошенка з'явився в результаті роботи саме цієї комісії в період з 3 по 21 жовтня 2011 року. Документ описує системні проблеми, вирішення яких постійно відкладалося.

З наукової точки зору

"Визнати роботу Мінфіну з реалізації державної фінансової та бюджетної політики незадовільною. Комісія вважає роботу Держмитслужби незадовільною", - заявили члени комісії в підсумкових матеріалах перевірок. Загалом, виправляти є що.

Згідно з актом, Мінфін наділений значними повноваженнями, але часто користується ними неефективно - втрати оплачують платники податків. Оскільки розпорядження виправити помилки з'явилося лише в квітні 2012 року, ситуація в Мінфіні з жовтня-2011 системно не дуже змінилася.

"Процес виправлення буде еволюційним. Там досить великий обсяг зауважень, тому відразу це зробити неможливо", - сказав ЕП нинішній глава міністерства Юрій Колобов про перспективи виправлення порушень та недоліків, які щодо Мінфіну викладені на 48 сторінках, а щодо Державної митної служби - на 38 сторінках.

Неурядові експерти вважають, що в рамках існуючих механізмів Мінфін самостійно повноцінно впоратися з таким завданням не зможе.

"Аналіз документа свідчить, що його завданням є не стільки виявлення проблем у роботі держорганів, скільки створення умов для санкцій і політичних рішень. На тлі глибокого і зваженого аналізу діяльності держорганів в акті не йдеться про реформу", - каже директор аналітичної групи Da Vinci Анатолій Баронін.

На думку координатора проектів Інституту економічних досліджень і політичних консультацій Олександри Бетлій, аудит ще раз підтвердив існування значних системних проблем у бюджетній сфері, які стосуються не тільки повноважень Мінфіну, а й інших міністерств.

"Частина критики стосується питань, що знаходяться поза компетенцією Мінфіну, хоча і є правильною", - підкреслила вона.

Бюджет навмання

Серед найбільш яскравих зауважень - низька чутливість Мінфіну до зауважень. Йдеться, зокрема, про пропозиції Мінекономрозвитку щодо місцевих бюджетів, Нацбанку - щодо макроекономічних ризиків і прогнозів, митниці та податкової - стосовно очікувань збору податків.

При цьому згідно з актами перевірки держбюджети 2010-2011 років формувалися в умовах відсутності адекватної методики прогнозування надходжень за найважливішими податками і платежами.

Відмінності між розрахунками Мінфіну та пропозиціями податкової та митної служб у 2010 році становили 13,3 мільярда гривень, у 2011 році - 58 мільярдів гривень.

Фото gazeta.ua

Ймовірно, такий підхід в прогнозуванні був основною причиною посилення податкового пресу: старанність податкових органів компенсувало некоректні бюджетні показники.

У 2010-2011 роках сума переплат до зведеного бюджету зросла на 9,4%, до держбюджету - на 8,5%, відповідно до 13,92 і 12,69 мільярда гривень на 1 жовтня 2011 року.

"Не в останню чергу це зумовлено потребою виконання Державною податковою службою планових завдань зі збирання платежів до бюджету при недостатньо обґрунтованому плануванні можливих обсягів збирання", - сказано у звіті.

Лобістська "забудькуватість" також зафіксована. У 2010 році Мінфін не вніс до держбюджету вимог щодо визначення стартових цін на біржових аукціонах на нафту вітчизняного виробництва з урахуванням ПДВ.

В результаті, у травні-грудні-2010 року на аукціонах було продано 1,3 мільйона тонн нафти за цінами митної вартості без урахування ПДВ, тобто на 20% дешевше, ніж імпортна сировина. Завдяки цьому покупці нафти заощадили на бюджеті понад 500 мільйонів гривень - ПДВ і податок на прибуток.

Окрема пісня - пільги. За даними аудиторів у 2010 році втрати бюджету через пільги сягнули 36,13 мільярда гривень, а в першому півріччі 2011 року - 24,1 мільярда гривень.

"Критичним в оцінці дій Мінфіну є ігнорування впливу пільг та списання боргів на формування дохідної частини бюджету. Надання пільг має ознаки корупції та фактора розбалансування бюджету", - вважають у Da Vinci.

Основна проблема - непрозорість встановлення пільг, відсутність обґрунтованості віднесення товарів до пільгової категорії, відсутність методологічної бази оцінки доцільності введення пільг, кажуть експерти.

Борги тяжкі

Один з принципових моментів в актах - складна ситуація з держборгом. Комісія АП відзначає, що держпозики і запозичення під державні гарантії на 50% здійснюються з метою погашення старих боргів.

"Можливість підвищення верхнього порогу держборгу, вище рівня, зазначеного в бюджеті, створює серйозну загрозу для формування бюджету і його виконання в наступному році", - говорить Баронін.

На його думку, цьому сприяє неможливість обслуговування державних зобов'язань без подальших запозичень, а неадекватне формування прогнозних показників бюджету не дозволяє оптимально розрахувати параметри запозичень.

При цьому практика показала, що надання держгарантій на запозичення суб'єктів господарювання має, як правило, негативні наслідки - боргові зобов'язання перекладаються на держбюджет.

Дісталося і індексованим ОВДП. Хор критиків таких паперів отримав підтримку з боку комісії: крім звичайних ризиків вони схильні ще і до валютних ризиків.

Одна з найцікавіших пропозицій комісії теж стосується цінних паперів.

Пропонується розглянути питання про створення колегіального органа з визначення ставки прибутковості державних облігацій. Очікується, що він буде визначати орієнтири вартості фінансових інструментів, у тому числі ОВДП, які узгоджені з середньостроковою стратегією управління держборгом.

Відзначається слабка робота з націоналізованими банками: можливість забезпечення їх прибуткової діяльності з 1 січня 2012 року під сумнівом.

Не обійшлося і без анекдоту. Дефолт за зобов'язаннями України, в який поки мало хто вірить, міг відбутися 28 вересня 2011 року.

Мова, правда, про технічний дефолт: Держказначейство для своєчасного погашення та виплати доходу за облігаціями для поповнення гривневого рахунку попросила Нацбанк продати трохи валюти зі своїх резервів у день здійснення платежу.

Добре, що НБУ погодився: для здійснення інтервенції, а потім виплати за ОВДП банківський день був продовжений на дві години.

Характерно, що перевірка виявила численні порушення при прийомі на роботу працівників департаменту боргової та міжнародної фінансової політики. В акті зазначається, що жоден із заступників міністра фінансів не володів вільно іноземними мовами, що ускладнювало міжнародні переговори.

Бюджетні програми - гроші на вітер?

У сфері бюджетного планування був виявлений прогрес. При підготовці казни-2012 число фінансованих бюджетом програм скорочувалася з 921 до 581.

Однак оскільки ситуація із закріпленням однорідних програм за різними розпорядниками вкрай занедбана - цього недостатньо. Так, досі залишаються програми оздоровлення дітей ДУС, Міносвіти та Мінагрополітики.

Проблема в тому, що погано профінансовані програми дають слабкий ефект. Втім, це багатьох влаштовує: критерії оцінки ефективності держпрограм відсутні.

Фото city.zt.ua

"Мінфін майже одноосібно, не орієнтуючись на стратегічні цілі програмно-цільового методу бюджетного процесу, здійснює диференціювання коштів між головними розпорядниками бюджетних коштів", - підкреслюється в звіті.

Як і фінансування держпрограм, відпрацювання бюджетних запитів з боку головних розпорядників бюджетних коштів - легальне поле для корупції.

Річ у тім, що інструкції Мінфіну, які спрямовувалися головним розпорядникам бюджетних грошей у 2010-2011 роках, вже містили граничний обсяг видатків загального фонду: його лише залишалося розподілити.

"Мінфін диктує умови для формування держбюджету не за програмно-цільовим методом - в частині досягнення кінцевих цілей відповідної бюджетної програми, а за принципом розподілу між головними розпорядниками коштів їх залишкового обсягу", - констатується в акті.

Проте між рядками цієї тези проглядається черга прохачів - головних розпорядників під дверима Мінфіну, і не тільки напередодні розподілу ресурсу.

Місцевим органам, згідно з документом, також нема місця у підготовці бюджету.

"Органи місцевого самоврядування усунені від формування місцевих бюджетів, їх вплив на редагування показників доходів і видатків місцевих бюджетів обмежено", - звучить гірка правда з першоджерела.

За словами Бетлій, низька децентралізація і автономність місцевих бюджетів залишається болючим питанням: такий стан речей закріплено у Бюджетному та Податковому кодексах.

"Оскільки доходи місцевих бюджетів обмежені, вплив місцевої влади на фінансування витрат слабке. Більшість доходів спрямовується на фінансування делегованих повноважень. Видатки розвитку мінімальні, що не дозволяє істотно поліпшити інфраструктуру", - пояснила експерт.

Динозавр у хмарах

Постійна гостра боротьба за пост глави Мінфіну показує, що ніякі регламентуючі акти, включаючи Бюджетний кодекс, поки не змогли зламати механізм упередженого розподілу суспільних ресурсів.

В результаті навколо Мінфіну - завжди "хмара" наполегливих прохачів, впливових лобістів, промисловців, підприємців і спритних казнокрадів.

При цьому сотні блискучих умів протягом десятків років робили функціонування цього інструмента все більш витонченим, забезпечивши долання усіх перепон, в тому числі з боку міжнародних фінансових організацій.

Ось чому у ймовірність позитивних змін віриться так важко.