Як підвищити ефективність державного управління
Група Світового банку оцінила ефективність партнерства з Україною протягом 2012-2020 років. Цей звіт зосереджений на допомозі в сферах державного управління та боротьби з корупцією, реагування на кризи та економічної стійкості, а також енергетичної безпеки та енергоефективності.
Десятирічний досвід співпраці продемонстрував, що нездатність реформувати і вдосконалювати державне управління, зокрема, за ключовими напрямками, що гарантують перспективи розвитку (судова система, створення умов для розвитку конкуренції), завадить успішності іншої діяльності, спрямованої на розвиток.
У контексті перспектив співпраці з Україною Світовий банк підкреслив доцільність інвестування в поглиблення свого розуміння зв’язків між конкретними слабкими місцями в системі правосуддя і здатністю України досягати прогресу в конкретних цілях розвитку. Що таке ефективність державного управління і що з нею не так?
В економіці під ефективністю розуміють співвідношення цілей та отриманого результату. Ефективність у праві це про забезпечення виконання законів.
Ефективність у державному управлінні охоплює право та економіку, це співвідношення стратегічних цілей розвитку та отриманого результату від такої діяльності в певній сфері. Від ефективності державного управління залежить дієвість витрачання бюджетних коштів і коштів міжнародних партнерів.
Ключове питання – що таке стратегічна ціль і як її відмежувати від операційної діяльності, адже досить легко одне підмінити іншим. Наприклад, кількість нормативно-правових актів, за словами Руслана Стефанчука, перевищує 1 млн.
Безумовно, множення законів не є стратегічною метою законодавчого органу і не відображає якість життя в Україні. Такий висновок можна зробити і щодо кількості підзаконних актів Кабінету міністрів та кількості постанов Верховного Суду.
Проблема розмежування стратегічних та операційних цілей червоною лінією простежується у звітах Рахункової палати, яка контролює витрачання державних коштів. Натомість, за оцінками Центру економічної стратегії, її рекомендації лише частково вимірювані, що знижує її інституціональну та функціональну ефективність, спрямовану на покращення роботи державних органів.
Відсутність єдиного, законодавчо встановленого критерію ефективності державного управління призводить до "розмитості" розуміння ефективності управлінських рішень щодо витрачання бюджетних коштів.
У підсумку це впливає на досягнення Україною прогресу в досягненні успіху певних реформ і, як наслідок, на ухвалення рішень міжнародних партнерів про надання матеріальної, фінансової чи технічної допомоги Україні.
SMART-підхід для розробки законопроєктів
Закон "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначає, що показники результативності регуляторного акта – показники, на підставі яких при проведенні відстеження результативності регуляторного акта здійснюється оцінка стану впровадження цього регуляторного акта та досягнення ним цілей, задекларованих при його ухваленні (стаття 1).
Подібна норма міститься в законі "Про правотворчу діяльність". У пункті 3 частини 1 статті 30 цього закону зазначено, що суб’єкт правотворчої ініціативи оцінює вплив проєкту нормативно-правового акта на суспільні відносини та викладає в пояснювальній записці кількісні та якісні показники, за якими оцінюється прогнозований вплив на суспільні відносини кожного з альтернативних шляхів (набуття чинності через рік після закінчення воєнного стану).
Поміж тим більшість ухвалених законів не мають чітко визначених вимірюваних цілей і строків їх досягнення. Верховна Рада, за оцінками Єврокомісії, добре виконує свою основну функцію – забезпечує ухвалення законів.
Проте важливо контролювати якість законів та їх виконання. Парламент може ухвалити неналежним чином опрацьований проєкт без чітко визначеної мети та результатів. Це призводить до необхідності вносити зміни до законодавства. Якщо ж зміни неякісні, необхідно затверджувати нові й нові правки та корективи.
Очевидно, що невимірювані цілі ускладнюють управління, а їх досягнення неможливо прогнозувати в часі. SMART-підхід до постановки цілей (Specific – точний, Measurable – вимірюваний, Achievable – досяжний, Relevant – актуальний, Time-bound – обмежений у часі) відомий з менеджменту в приватному секторі і мало застосовуваний в державному, зокрема в законотворчій роботі.
Одним з позитивних прикладів застосування SMART-підходу при розробці законів є закон "Про альтернативні види палива". Він визначає правові, соціальні, економічні, екологічні та організаційні засади виробництва і використання альтернативних видів палива, а також стимулювання збільшення частки їх використання до 20% від загального обсягу споживання палива до 2020 року.
Ця мета більш детально розкривається в основних принципах державної політики у сфері альтернативних видів палива (стаття 2), де крім загальних принципів закону наводяться кількісні показники і строк їх досягнення.
Так, вміст біоетанолу в бензинах моторних, що виробляються або реалізуються на території України, становитиме: у 2013 році – рекомендований вміст не менш як 5% (об’ємних); у 2014-2015 роках – обов’язковий вміст не менш як 5% (об’ємних); з 2016 року – обов’язковий вміст не менш як 7% (об’ємних).
Такі чітко визначені цілі закону з фіксацією їх у часі мають очевидну ясність порівняно з очікуваними результатами в пояснювальних записках до законопроєктів на кшталт "забезпечить", "сприятиме" чи "покращить".
За даними проєкту Easy Business, від неефективності державного управління Україна недоотримує майже чверть ВВП щороку.
Висновки і рекомендації
1. Чітко визначені цілі законів і строк їх досягнення надасть такі переваги:
– підстава для перенесення вимірюваних цілей законів у стратегії розвитку органів законодавчої, виконавчої і судової влади;
– уніфікація підходів і показників до оцінки ефективності управлінських рішень щодо витрачання бюджетних коштів і коштів міжнародних партнерів для внутрішнього та зовнішнього аудиту;
– синхронізація національний цілей правового регулювання з цілями сталого розвитку ООН відповідно до вимог постанови Кабінету міністрів України від 18 липня 2007 року №950 "Про затвердження регламенту Кабінету міністрів України" (п. 2 параграф 3-1 розділу 1).
2. Перспективним напрямком співпраці групи Світового банку та уряду України є визначення вимірюваних у законопроєктах цілей реформ і строків їх досягнення з подальшим їх моніторингом у розрізі пріоритетних сфер державної політики України і внутрішньої політики групи Світового банку.
3. Першим кроком має бути уніфікація порядку розробки проєктів законів щодо очікуваних результатів від їх ухвалення. Пункт 2 частини 1 статті 91 закону "Про регламент Верховної Ради України" рекомендується викласти в такій редакції: "2) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його ухвалення з оцінкою впливу на суспільні відносини в кількісних і якісних показниках".
4. SMART-підхід до визначення цілей законів формує перспективи співпраці групи Світового банку та уряду України в контексті висновків групи Світового банку щодо необхідності інвестування в поглиблення свого розуміння зв'язків між конкретними недоліками в системі правосуддя і здатністю України домагатися прогресу в досягненні інших цілей розвитку.
Результати такої співпраці нададуть нормотворцям додаткове джерело для оцінки впливу законопроєкту на прогнозованість правозастосування в правосудді з метою забезпечення єдності судової практики в певних правовідносинах. Детальніше про методичні підходи до оцінки єдності судової практики на прикладі справ про банкрутство – у нашому дослідженні.
5. Окреслені пропозиції сприятимуть досягненню цілей сталого розвитку ООН "16. Мир, справедливість та сильні інститути", зокрема щодо завдань 16.3. Підвищити рівень довіри до суду та забезпечити рівний доступ до правосуддя; 16.6. Скоротити масштаби корупції; 16.7. Підвищити ефективність діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.