Бюджет 2018 — для посилення вертикалі

Більшість конфліктів при просуванні бюджету 2018 року стосуватимуться міжбюджетних відносин.

Схоже, що держбюджет 2018 року розпочинає президентську кампанію 2019 року. І починає зі зменшення реальних фінансових можливостей для місцевих громад, передусім обласних центрів, і підвищує можливості для обласних державних адміністрацій.

А значить — скріплює вертикаль.

Бюджетна несподіванка

Спочатку цікава фішка. У проекті бюджету відсутні кошти субвенції на виконання місцевих програм соціально-економічного розвитку.

Тільки посвячені знають, що це так-звані депутатські кошти. Звичайно, депутатські кошти є на всіх рівнях бюджетів. І народний депутат, і депутат місцевої ради оперують певними коштами.

Розпоряджаються коштами — розпорядники коштів. Але куди саме направити гроші — на "качельку" дітям чи на слуховий апарат ветерану, визначає обранець. Просто суми різні. Так, для депутатів міських рад обласних центрів,  або депутатів обласних рад, це всього лише кількасот тисяч гривень. Але суть одна: щоб виборці знали, хто молодець і руки цілували.

У народних депутатів-мажоритарників запроси інші. В принципі, субвенція розподіляється на усі мажоритарні округи. В залежності від лояльності до урядових законопроектів — суми, якими розпоряджаються нардепи — від кількасот тисяч — до 2-3 десятків мільйонів гривень.

І тут на 2018 рік — облом — абзац у бюджеті відсутній. Проте, не варто хвилюватися. Думається, що тут два у одному. Перше — західні союзники небезпідставно дорікають нашим — що принцип, коли добрий пан роздає на своєму окрузі гроші — це патерналізм і політична корупція.

Друге, уряд  відступить і 4-5 мільярдів виділить на цю статтю у наступному читанні. В обмін на правильне голосування за бюджет. А європейцям відмахнеться — у нас інших депутатів немає. Треба домовлятися. Консенсус, а що ви хотіли?

Бюджетна децентралізація та її наслідки

Насправді бюджетна децентралізація — незважаючи на недоліки — одна з найуспішніших реформ. Реалізована ще Арсенієм Яценюком, вона не справила враження на населення, бо 90% населення не розуміється на бюджетах. Тому його рейтинг вона не врятувала.

Хоча плодами цих реформ скористалися і його опоненти, мери нелояльних до Народного фронту міст. Бюджети розвитку обласних центрів зросли у 2016 році у порівнянні з дореволюційним 2013-м у 10-25 разів. 

Мабуть, вперше в історії незалежної України бюджети міст-мільйонників  стали більшими за бюджети відповідних областей. І кожен мер обласного центру має бюджет розвитку точно більший, ніж в області. І не треба ходити на поклон до губернатора. Прямі міжбюджетні відносини, формульні розрахунки. Європейська мрія. Життя вдалося.

І більшість мерів стали чудити. Ні, чудили й до цього. Але до революції за "чудити" треба було бути лояльним до донецьких і ділитися. Зараз можна просто чудити.

Уряд схаменувся і почав віджимати повноваження назад.

Ось тільки деякі цікаві спроби і тенденції, які підтверджують сміливе припущення, що гайки закручують під вибори.

Реверсна дотація

Донецькі хлопці були настільки впевненими, що дозволяли собі називати речі своїми іменами. Вони віджимали у місцевих бюджетів гроші і називали це вилученням. Для цього було придумано індекс податкоспроможності місцевих бюджетів. І якщо цей індекс був вищим за 1,1 то з цього бюджету робили вилучення усього, що зверху 50%.

Уряд, що постав після революції, не може собі дозволити прямо грабувати місцеві бюджети. Тому це назвали реверсною дотацією. Хоча, у чому тут різниця, я так і не зрозумів.

Я не читаю думок фінансистів, проте для себе зробив такий логічний ряд. Десь жила собі у райцентрі дитина. Її саджали на горщик у дитсадку, лікар їй давав пілюлю. Дитина ходила до школи, тягала баян у музичній школі чи грала у футбол. А коли виросла — переїхала до Києва чи обласного центру, вивчилася і залишилася там.

Платить податки до місцевого бюджету. А свій район загинається. Тому — забрати  у "понаєхавших" і віддати до райцентру. Логічно. Проте, розмір цього рядка у 2017 році був меншим за 4 мільярди гривен. Або меншим за 0,5% від загального бюджету країни. У чому сенс? Щоб просто показати — хто головний?

А тепер про головне. У 2018 році уряд планує збільшити розмір вилучень за реверсною дотацією по індексу податкоспроможності з 50% до 80%. І таким чином збере понад 8,6 млрд гривень. Для держбюджету — копійки, усе одно менше відсотка. Для місцевих — йой.

Так, Дніпро втратить 845 мільйонів гривень, Львів — понад 0,5 мільярди, Харків та Одеса понад 350 мільйонів. Навіть скромні Суми позбудуться 132 мільйонів. Яка логіка?

Бачу лише таку: забираємо у багатих міст. Потім мери мають прийти до губернаторів чи в Кабмін — засвідчити лояльність і отримати кошти назад через інші субвенції чи дотації. Вертикаль, однако.

Податок на доходи фізичних осіб (ПДФО)

У 2012 році на виборах  Київ не віддав жодного мажоритарного округу регіоналам. За це і був наказаний. У бюджеті 2013 року у них забрали 50% ПДФО. Офіційна логіка — щоб ті, хто понаїхали таким чином повертали частину податків на малу батьківщину.

"Ноу-хау" сподобалося і революціонерам. Змінами до бюджетного кодексу ПДФО почали розщеплювати так: 60% до міських чи районних бюджетів (з 2016 і в Об’єднані територіальні громади), 15% до обласних бюджетів, 25% до державного. ПДФО в структурі держбюджету — близько 10%.

Проте, у 2018 році ці кошти (близько 91 мільярда) явно занижені з огляду на підвищення мінімалки. Хоча їх так само при плануванні місцеві фіну правління занижують і при розрахунку місцевих бюджетів. Це вигідно. Потім влітку збільшать тіло бюджету (бо перевиконання), перерозподілять нові надходження на "хотюнчики" і вдарять себе в груди — працюємо, перевиконуємо. Цілуйте руки.

Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР)

Відмінивши у проекті бюджету 2018 субвенцію на місцеві програми соціально-економічного розвитку  уряд одночасно більш ніж удвічі збільшив видатки на ДФРР.

Це сотні мільйонів гривень у кожну область. Їх витрачають на капітальні видатки, інфраструктурні об’єкти у містах і районах областей. А розпоряджаються ними, за великим рахунком, в облдержадміністраціях. По вертикалі.

Звичайно, зараз ділять кошти не так, як при Азарові, коли у 2013 Єнакієво отримало субвенцій більше ніж Сумська і Полтавська область разом. Набагато прозоріше. Є критерії відбору членів конкурсної комісії в областях. Є залізні критерії оцінювання проектів, де оцінку мають ставити автоматично.

Проте, у обласних державних адміністрацій є можливості відсіювати проекти нелояльних міст чи ОТГ. Є чіткі чотири критерії. А один за принципом: я художник і я так бачу. А значить…

Змовившись, кілька членів комісії, наприклад держслужбовців та/або місцевих депутатів, можуть виставити одному й тому ж проекту одночасно 15 балів з 20-ти, а конкуренту 5-ть із 20-ти. І визначити переможця. Так не кругом, але так є.

Державний дорожній фонд

З 01.01.2018 вступають в дію закони України від 17.11.2016  "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення дорожньої галузі"  та від 17.11.2016  "Про внесення змін до Закону України "Про джерела фінансування дорожнього господарства України".

Встановлюється новий механізм фінансування дорожньої галузі. Створюється Державний дорожній фонд. Одним із джерел формування цього фонду є акцизний податок з виробленого та ввезеного на митну територію України пального.

При цьому 35% коштів дорожнього фонду через субвенції буде спрямовуватися на фінансове забезпечення доріг місцевого значення. В державному бюджеті на 2018 рік на це передбачено кошти в сумі 11,5 мільярдів  гривень.

Але, що цікаво, сам перелік об'єктів затверджується відповідною обласною державною адміністрацією за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства. Тобто, я так розумію, нелояльні до уряду громади і мери будуть дивитися на те, як їх слухняні колеги хваляться своїми досягненнями в дорожньому ремонті та будівництві.

Воно, звичайно, коли глянеш, як місцеві дорожні господарства заривають мільйони у землю, так наче і не жаль. Але де тут децентралізація?

Освітня субвенція

Обсяги освітньої субвенції обраховані на основі формули, виходячи з розрахункової кількості ставок педагогічних працівників та наповнюваності класів. При цьому усі міські управління освіти б’ють тривогу: в субвенціях допущено невідповідність даних по кількості учнів та педагогічним навантаженням.

Виявляється, уряд розраховує субвенцію із затримкою у два роки. Тобто для 2018 року береться показник на 1 вересня 2016 року. Для районів і сіл це вигідно, бо кількість учнів у них меншає, а показник 2016 року показує більше.

Для великих міст ситуація протилежна. Кількість учнів збільшується на 2-4%. А показник розраховується по меншій кількості дітей позаминулого року.

Як завжди, не враховується у субвенціях і дошкільна, і позашкільна освіта — і падає тягарем на місцеві бюджети. Наче в державі не потрібні туристичні чи танцювальні гуртки.

Профтехосвіта

Ще минулого року уряд зробив зле місцевим громадам. Він передав на місцеві бюджети фінансування профтехосвіти. Початок 2016 виглядав як колапс. Проте, потім трішки схаменулися. І зробили подвійний стандарт. Усі ПТУ перевели на фінансування з обласних бюджетів. А ПТУ обласних центрів — ні. Фінансуйте самі.

Наче б і логічно — у цих вистачає за свої утримувати  навчальні заклади. Ну, це десь від 60 до 400 мільйонів гривень (в залежності від розміру обласного центру і кількості закладів).

Але логіка взагалі весела. Фактично міська рада утримує заклад, навчає за свої іногородніх учнів. А розпорядник майна — держава. А директора ПТУ мер змінити чи призначити не може. Директор ПТУ у вертикалі і залежний від обласної освіти. І цей механізм залишили і на 2018 рік.

Мало того, цього року на фінансування з місцевих бюджетів з державного передається фінансування ВНЗ 1-2 рівня акредитації (колишні технікуми). Запитань багато. Є доручення Кабміну – передати на баланси з державної власності — місцевим бюджетам.  Але як і коли — хтозна.

А ще: для державного бюджету усі інші бюджети — місцеві. Тож хто потягне лямку: обласний бюджет чи бюджети міст обласного підпорядкування? І як тепер бути із державним замовленням? Хто його формуватиме? І як з ВНЗ, яким часто технікуми підпорядковуються?

Зрозуміло, при реформах завжди щось не так. Але треба хоч щось пояснити.

Зникла дотація

У бюджеті 2017 року у 6-му додатку була колонка: "Додаткова дотація з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров'я".

Це 15 мільярдів гривень, на хвилиночку. Дотація була передбачена лише для обласних, районних і бюджетів ОТГ. Це було логічно. Якщо дати таку дотацію ще й обласним містам, то вони не будуть проводити заходи з енергоефективності. Навіщо утеплювати школу, якщо дядько з Києва грошей і так дасть. Можна ж витратити власні доходи з вигодою для себе!

Тому ця норма була логічною і фінансово схиляла місцеві ради до заходів із енергоефективності.

Та ця дотація насправді не зникає. Просто тепер вона залишається нерозподіленою в обласному бюджеті. Тепер обласні адміністрації будуть визначати порядок її розподілу. Це не зміцнення вертикалі?

Медична субвенція

Обсяг медичної субвенції у проекті держбюджету доведено лише на вторинну медицину та не враховує видатки на надання первинної медичної допомоги.

За задумом первинка фінансуватиметься (в рамках реформи фінансування системи охорони здоров’я) через Національну службу здоров’я України, на що в проекті Держбюджету на 2018 рік на вказані цілі закладено аж 13,2 млрд. гривень.

Самої служби ще немає, закон не підписано. На місцях паніка. А зима близько.

Пільги

Відшкодування усіх пільг на проїзд в громадському транспорті лягає на плечі місцевих бюджетів. Це явний урядовий ляп. Аплодують стоячи власники маршруток.

Тепер легше вбити комунальні тролейбуси, штучно знизивши пасажиропотік. А маршруток на дорогах стане більше. Знову ж, я не про усі міста. Проте — про більшість.

Рентна плата

Додатковим ресурсом (не для усіх, правда, областей) є рентна плата. Звичайно, 3% буде надходити до ОТГ, а лише 2% до обласних бюджетів областей, де видобувають газ і нафту.

Проте, це нововведення значно укріпить можливості Полтавського, Харківського, Сумського, Чернігівського та Івано-франківського обласних бюджетів. Об’єкти для фінансування теж будуть розподіляти облдержадміністрації.

Нелояльним мерам — не обломиться.

Висновок

Усі узагальнення неправдиві. Проте, іноді потрібні, щоб показати тенденцію.

Бюджетна децентралізація — це чи не перша реформа, де вже можна говорити про перші проміжні результати. І вони прогнозовано невтішні.

Перше. Усі думали, що коли гроші передадуть на місця, корупції стане менше. Очікування не виправдались. Корупція стала іншою. Просто відкати везуть не до Києва. Вони залишаються на місцях.

Друге. Мсіцеві політики стали так само розбещувати електорат. Качельки, лавочки бабусям, фонтани, парки, євро двори, дороги. Роблять роботи, де можна на підрядах дати заробити своїм або собі. І тут-же показати піплу, що у місті щось змінюється. Грошей стало неміряно. А щось стратегічно важливе — не впроваджується.

Третє. Вибори у нові ОТГ показали, що часто виграють на популістичних гаслах. А, значить, тенденція до росту популізму на місцях залишатиметься. Бо залишається совковий менталітет. Від Львова до Харкова, від Херсона до Житомира вам скаже таксист про місцевого мера: "Молодець, хоч щось стали робити". "Так це ж за наші з вами гроші зроблено. А вкрали на цьому скільки?". "Та хай крадуть, аби і нам щось діставалося".

Народ, який лояльно відноситься до корупції за принципом: "Аби і на нашій вулиці асфальт, або качельку" — розбещує місцевих політиків.

Четверте. Це усе відбувається тому, що на місцях відсутні або в зародковому стані інститути незалежних експертів. І незалежні медіа. Відсутні стратегії інформування громад про бюджетні процеси. Майже відсутні місцеві майданчики, де можна було б побачити/почути полеміку стосовно місцевих проблем.

П'яте. Тому уряд намагається зменшити корупцію на місцях найпростішим способом — віднімаючи у місцевих ресурси та нав’язуючи додаткові повноваження не підкріплені дотаціями чи субвенціями.

Шосте. Здається, що додатковим фактором тут є і наближення виборів. Переможець виборів літа 2019, скоріш за все тієї осені ще й отримає бонус у вигляді коаліції після парламентських виборів. Тому ставки високі.

Тому, перефразовуючи прапорщика Верещагіна скажу: — мені не жаль мерів. Мені за децентралізацію прикро.

Віктор Бобиренко, Бюро аналізу політики, Громадське партнерство "За прозорі місцеві бюджети", в рамках проекту "Все, що потрібно знати про бюджет", за підтримки Фонду Східна Європа упартнерстві з Фундацією польсько-української співпраці ПАУСІ за фінансової підтримки Європейського Союзу, для ЕП.