Ручной контроль и презумпция вины. Что происходит в Налоговой и почему власть не хочет ее реформировать?

Тисячу років тому на місці сучасної Львівської площі стояла Західна брама, через яку київські князі зі своїми дружинами йшли походами на навколишні землі для збору данини. Зараз це майже центр столиці, над яким височіє 24-поверхова будівля центрального апарату Державної податкової служби (ДПС).

Історія податкових відносин між державою та громадянами настільки ж стара, як і місцевість, де розташовується штаб-квартира ДПС. Ці стосунки ніколи не були простими. Чого лиш вартує вбивство князя Ігоря, який зайвий раз хотів стягнути данину з древлян. Сучасні відносини між платниками податків і тими, хто їх збирає, залишаються ворожими, хоча й обходяться без кровопролиття.

У 2023 році підприємці найчастіше скаржилися Раді бізнес-омбудсмена на податкові проблеми. Особливо болючими для них є блокування податкових накладних з ПДВ та повернення перевірок. Останні в очах бізнесу перетворилися ледь не на каральний інструмент та спосіб стягнення "корупційної данини".

Наприкінці 2023 року уряд спробував виправити цю ситуацію. У схваленій ним Національній стратегії доходів одним з перших кроків майбутньої реформи вказано "повернення довіри до податкових органів". Той же документ передбачає підвищення низки податків та надання ДПС доступу до банківської інформації.

Щоправда, майже через пів року з моменту схвалення стратегії влада не зробила жодного кроку в напрямку перезавантаження податкових відносин. Ба більше, у ДПС формально відсутня людина, яка б отримала мандат на запровадження змін: служба вже третій рік працює без повноцінного голови. Чому відносини між податковою та бізнесом можуть суттєво погіршитися і чи можна цьому запобігти?

Податкові перевірки

Переважна більшість скарг бізнесу на діяльність ДПС стосується блокування податкових накладних з ПДВ та перевірок. Останні, на думку підприємців, перетворилися на фіскально-каральний інструмент держави, про що, зокрема, недавно повідомила Рада бізнес-омбудсмена (РБО).

Перевірки задумувалися як інструмент для виявлення порушень законодавства. Якщо підприємець допустив порушення, то податківець складає акт і донараховує податок та/або штраф. Якщо ж порушення відсутні, про це видається довідка.

Однак другий варіант майже не зустрічається. Частка перевірок, за підсумками яких у бізнесу знаходять порушення, помітно зростає. У 2020 році складанням актів закінчувалися 53,2% позапланових документальних перевірок, у 2023 році – 75,1%. Для фактичних та планових перевірок цей показник сягав 90%.

Вказані цифри свідчать не стільки про те, що українські підприємці стали частіше порушувати законодавство, скільки про те, що податківці намагаються знайти порушення за будь-яку ціну, відзначають у Раді бізнес-омбудсмена.

"У випадку відсутності порушень представники бізнесу повідомили, що стикалися з проханнями контролерів самостійно надати хоча б якісь дрібні порушення, щоб здійснити донарахування, позаяк закінчити перевірку без донарахувань або штрафів не можна", – ідеться в дослідженні РБО.

Ця ситуація показує те, що підприємці називають "презумпцією вини" платників – упереджене ставлення фіскалів до бізнесу як до потенційних порушників закону.

"Податкова сприймає бізнес як ворогів ще з радянських часів. Тоді було заведено вважати, що підприємці – це експлуататори, а не ті, хто створює додану вартість в економіці. На цій ідеології виховується більшість податківців і правоохоронців", – вважає старший економіст CASE-Ukraine Володимир Дубровський.

Хоча податкова настільки скрупульозно перевіряє бізнес, держбюджет цього майже не відчуває. За підрахунками Ради бізнес-омбудсмена, надходження за підсумками цих перевірок у 2018-2023 роках не перевищували 1% від усіх доходів кошторису країни. 99% платежів до бюджету бізнес робить добровільно.

Понад половину актів перевірок бізнес успішно оскаржує в судах, що підтверджує хибність деяких претензій податківців. Це дозволяє підприємцям економити на виплаті донарахованих податків та штрафів, але, зрештою, вони програють.

Судова тяганина забирає чимало часу, зусиль та коштів. Ці витрати компанії закладають у вартість своїх товарів та послуг для кінцевих споживачів. Податківці ж не шкодують ресурсів на протистояння з бізнесом, що перевантажує судову систему однотипними справами і навіть дратує деяких суддів.

"Аналіз судової практики вказує, що податкові органи вважають за потрібне довести розгляд усіх справ до Верховного Суду, маючи власну процедуру перегляду своїх рішень – адміністративне оскарження. Кількість відмов у відкритті касаційного провадження свідчить про марну витрату коштів і часу податківців та суддів", – ідеться у відповіді Верховного Суду на запит РБО.

"Червоний" або "зелений"

Підприємці, з якими спілкувалася ЕП, нарікають на формальний підхід у роботі податкових органів, які навіть у технічних помилках бізнесу бачать злий умисел.

"Наприклад, компанія має склад пального за адресою вулиця Шевченка, 41а. Вона робить помилку у звітності і пише не "41а", а "41". Податкова каже, що бізнес приховав склад. За це компанії нараховують 1-2 мільйони гривень штрафу", – розповів у подкасті ЕП бізнес-омбудсмен Роман Ващук.

За його словами, у розумінні ДПС існують лише два стани: "червоний", коли допущене умисне порушення, та "зелений", коли платник податків діє відповідно до закону. Однак немає "жовтого" – права підприємця на технічну помилку та можливості її виправити, не наражаючись на донарахування чи штрафи.

"У західних країнах податківці, коли бачать помилку у звітності чи деклараціях, спочатку повідомляють про них платнику дзвінком, смс, неформальним листом, а потім, якщо помилку не виправили, – офіційним зверненням. Лише у випадку ігнорування цих повідомлень ініціюються перевірка та фінансові санкції", – каже експерт аналітичного центру Спілки українських підприємців Мирослав Лаба.

В Україні місце "жовтого" посідає "сірий" колір: можливість платника "домовитися" з контролером, аби він "не побачив" неточності чи умисного порушення, додає Ващук. Мабуть, через це ДПС в уявленні бізнесу часто постає корупційною службою, а податкові перевірки асоціюються з тиском та вимаганням хабарів.

Податкова під контролем

"Податківці кажуть, що дискреція (вирішення чиновником питання на власний розсуд) – це прямий шлях до корупції, тому вони карають бізнес штрафами навіть за технічні помилки", – розповідає Ващук.

Щоправда, таке правило працює не завжди. Представники податкової служби дозволяють собі трактувати законодавство на власний розсуд, якщо "ціна" такого трактування перевищує ризики потрапити за ґрати.

Приклад цієї дискреції бізнес відчув наприкінці 2022 року, коли Міністерство фінансів несподівано внесло зміни до роботи системи автоматизованого адміністрування ПДВ (відома як СМКОР). Після цих змін підприємці почали повідомляти про масові блокування податкових накладних.

Особливість адміністрування ПДВ передбачає, що платники цього податку мають право зменшити свої зобов’язання перед державою на суму сплаченого ПДВ, який закладався в ціні придбаних ними товарів та послуг. Блокуючи податкові накладні, ДПС фактично блокує обігові кошти підприємства.

СМКОР задумувалася для мінімізації втручання чиновників в адміністрування ПДВ і протидії спробам недобросовісних підприємців зловживати операціями та ухилятися від сплати податку або претендувати на бюджетне відшкодування.

Однак після внесення змін система почала працювати в ручному режимі. В умовах, коли податкові накладні бізнесу масово блокувалися, з’являлися посередники, які пропонували "вирішити проблему" за певну винагороду. Їх робота навіть потрапляла в поле зору правоохоронців. У лютому 2023 року ДБР викрила на протиправній діяльності керівницю податкової Києва Оксану Датій.

Проте зазвичай такі зловживання не закінчуються порушенням кримінальних справ. Як пояснив ЕП експрацівник ДПС, правоохоронці часто використовують зібрані матеріали як інструмент шантажу для отримання "відкату".

Крім керівниці столичної податкової, послуги бізнесу з розблокування податкових накладних пропонував і голова податкового комітету Верховної Ради Данило Гетманцев. Він відкрито закликав підприємців звертатися до нього з випадками необґрунтованого блокування або іншими скаргами на податкові органи.

Співрозмовники ЕП в бізнес-колах та парламенті зазначають, що саме Гетманцев курує роботу ДПС, щонайменше – у частині блокування податкових накладних. Контроль за роботою служби забезпечує й те, що з травня 2021 року податкова працює без повноцінного голови. Майже все керівництво ключової для наповнення бюджету служби наразі перебуває в статусі в. о.

"Статус "виконувач обов’язків" дозволяє контролювати роботу цілого органу. На позицію тимчасових керівників можна непрозоро призначити потрібних людей і так само непрозоро та за формальними причинами таких людей можна звільнити", – пояснює підприємець та старший аналітик з податкових питань Інституту соціально-економічної трансформації В’ячеслав Черкашин.

Зокрема, в. о. першого заступника голови ДПС є колишній помічник Гетманцева Євгеній Сокур, який до цього призначення не мав досвіду роботи в цій службі.

Сам Гетманцев заперечує, що контролює роботу податкової. Свій вплив на ДПС він називає "парламентським контролем". "До мене звертається людина з проблемою. Називайте це як завгодно, але я повинен цю проблему вирішувати, я депутат. Я не повинен толерувати те, що людина не може знайти щось у податковій і отримує формальні відписки", – пояснював він на початку 2023 року.

Парламент справді повинен контролювати роботу ДПС, та чи має сенс зовнішній контроль органу влади, яким управляє сам контролер, – питання риторичне.

Що далі

Наприкінці 2023 року уряд затвердив Національну стратегію доходів – план заходів, який має зменшити залежність держави від зовнішнього фінансування.

Серед заходів – підвищення податків для ФОП, повернення прогресивної шкали оподаткування доходів фізосіб, надання податківцям доступу до банківської інформації бізнесу та громадян. Однак першим кроком має стати повернення довіри платників податків до ДПС. Цей захід справді необхідний, адже без такої довіри виживання країни в умовах війни може опинитися під питанням.

ЕП писала, що у 2024 році уряду необхідно знайти близько пів трильйона гривень для фінансування військових видатків. Переважно – на купівлю зброї та виплати військовослужбовцям, зокрема нової виплати в розмірі 70 тис грн на місяць.

Оскільки міжнародну допомогу Україні заборонено витрачати на війну, то, імовірно, для фінансування цих потреб доведеться підвищувати податки. В умовах, коли податківцям довіряють лише 13-19% бізнесу (опитування РБО), було б наївно сподіватися, що підвищення ставок податків може реально збільшити доходи бюджету, а не призвести до тінізації економіки.

За даними співрозмовників видання в парламенті, уряд почне активно шукати додаткові джерела фінансування бюджету в червні, після перегляду програми МВФ. До того часу повернути довіру до податкової служби навряд чи вдасться. Хоча перший крок на цьому шляху все ще можна зробити.

Рік тому у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт, який передбачає перезавантаження ДПС: обрання повноцінного керівника на прозорому конкурсі за участю представників міжнародних організацій, а також проведення переатестації її працівників. Цікаво, що співавтором документа є Гетманцев.

Перезавантаження роботи ДПС та обрання її керівництва підтримує і бізнес.

"Важливо врешті призначити справжнього керівника ДПС, який буде зацікавлений в розбудові органу, а не тримати в. о., який не несе персональної репутаційної відповідальності. Асоціація багато разів ініціювала зустрічі з керівництвом ДПС, але не мала жодної зустрічі", – повідомили в Європейській бізнес-асоціації.

Без керівника, наділеного мандатом на проведення змін, ці зміни ніколи не настануть. Якщо ж нічого не змінювати, то відносини між платниками податків та їх збирачами ризикують залишитися настільки ж ворожими, як і тисячу років тому. А тоді підвищення податкового тягаря нічим добрим не закінчилося.