Если Штаты не помогут. Что может Украина без финансовой поддержки Америки?
Відповідно до презентованого урядом проєкту бюджету на 2024 рік, Україна очікує отримати від партнерів приблизно стільки ж, скільки і у 2023 році: 42,8 млрд дол. Однак на відміну від попереднього "воєнного" бюджету, наразі український уряд не відчуває, що ці кошти гарантовано надійдуть.
Під найбільшим питанням – надходження фінансової допомоги від США. Від американців уряд очікує отримати близько 13 млрд дол. Проте чим менше часу залишається до президентських виборів у Штатах, тим більш політизованим стає питання підтримки України, у тому числі фінансової.
Що робитиме українська влада, якщо їй не вдасться домовитися про отримання цих коштів?
Життя з дефіцитом
Уже два роки Україна живе в умовах мегадефіциту державних коштів, який компенсують західні партнери. Більшість обсягів фінансування від них надходить у вигляді кредитів, хоча й на пільгових умовах. Така ситуація зберігатиметься і у 2024 році. Принаймні, про це свідчить проєкт бюджету, який Кабінет міністрів 15 вересня вніс до Верховної Ради.
Обсяг дефіциту держбюджету у 2024 році очікується на рівні майже 1,6 трлн грн – п’ята частина від прогнозного ВВП. Це за умови, якщо оптимістичні очікування уряду щодо зростання економіки у 2024 році на 5% справдяться.
Отже, Україна вкрай залежна від коштів партнерів, які надходять з певними застереженнями. Одне з ключових – уряд не може витрачати їх на війну. Усі військові видатки Україна може покривати лише власними коштами.
Найбільшими зовнішніми донорами України є США, ЄС та МВФ. Крім цього, Мінфін залучає кошти від урядів Канади, Японії, Великої Британії, Німеччини та низки інших країн. Вони значно менші порівняно з фінансовою підтримкою ключових донорів.
У 2023 році найбільше коштів Україна отримала від ЄС. Саме його гроші мають стати головним джерелом покриття бюджетного дефіциту і у 2024 році. Проте у 2022-му найбільше фінансової підтримки країна отримала від США.
До 21 вересня Штати були найбільшим донором українського бюджету: за час великої війни вони переказали сумарно 21,75 млрд дол – більше, ніж Україна отримала від ЄС (близько 21 млрд дол).
Особливістю фінансової допомоги США є те, що вона надходить у формі грантів, тобто безповоротної допомоги. Гроші від інших партнерів українцям рано чи пізно доведеться повертати.
"За допомогою лише грантових коштів, які надходили протягом восьми місяців 2023 року, профінансовано 13% видатків державного бюджету, які за цей період сягнули 2,4 трлн грн. Тому допомогу від США переоцінити складно. У 2023 році Україна очікує отримати 9,9 млрд дол грантової допомоги від США", – пояснюють у Центрі аналізу публічних фінансів Київської школи економіки (КШЕ).
Допомога під питанням?
До великої війни не була готова не лише наша країна, а й цивілізований світ. Тому у 2022 році уряду було набагато важче отримувати допомогу від партнерів: у бюджетах цих країн ніхто не закладав десятки мільярдів доларів фінансової підтримки України.
У періоди, коли зовнішнє фінансування затримувалося або уряду не вдавалося про нього домовитися, на допомогу приходив Нацбанк. У 2022 році НБУ "надрукував" 400 млрд грн для фінансування бюджету, що призвело до послаблення гривні та збільшення темпів інфляції.
Однак наприкінці 2022 року урядовці почали випромінювати більше впевненості, зокрема щодо фінансування видатків 2023 року. Владі вдалося домовитися з партнерами не лише про отримання фінансування, а й зробити так, аби кошти надходили за графіком. Саме завдяки цьому у 2023 році не було потреби просити НБУ "друкувати" гривні.
Наразі, коли Мінфін працює над бюджетом 2024 року, уряд не може похизуватися такою ж упевненістю. Для отримання необхідного фінансування Україні доведеться докладати більше зусиль, переконуючи партнерів у безальтернативності підтримки боротьби з Росією.
У проєкт бюджету на 2024 рік уряд закладав отримання Україною від партнерів 42,8 млрд дол, що на 500 млн дол більше, ніж у 2023 році. Як зізнаються урядовці, джерела цього фінансування вирішили скопіювати з плану 2023 року. Гарантій надходження цих коштів немає.
Наприклад, від ЄС Україна хоче отримати 18 млрд євро. Проте співрозмовники ЕП, дотичні до переговорів з партнерами, зазначають, що у 2024 році Єврокомісія розраховувала виділити лише половину цієї суми.
Проблемним може виявитися й залучення коштів від МВФ. У домовленостях з фондом закладався сценарій, за якого активні воєнні дії триватимуть до середини 2024 року. Виходячи з цих параметрів, МВФ очікує, що, наприклад, видатки на оборону у 2024 році будуть меншими, ніж у 2023 році, а не на такому ж рівні, як закладено в проєкт держбюджету.
Немає твердих гарантій щодо отримання фінансування і від США, де у 2024 році відбудуться вибори президента. Уже зараз питання підтримки України стає в Штатах політичним. Деякі політики намагаються завоювати прихильність електорату, просуваючи ідею спрямування "українських" коштів на вирішення "більш нагальних" внутрішніх проблем.
Найбільше скепсису щодо продовження надання військової та фінансової допомоги Україні чути від представників Республіканської партії, зокрема прихильників Дональда Трампа. Останній не раз заявляв, що в разі його обрання на посаду президента "зупинить війну Росії проти України за добу".
Навіть ті американські політики, які раніше висловлювалися за допомогу Україні, починають змінювати свою риторику.
"Серед тих, хто підтримує допомогу Україні, зростатиме кількість голосів, які будуть казати, що дали достатньо і що, можливо, потрібно війну закінчувати, шукати мирні шляхи, починати переговори. Мовляв, українська армія не може звільнити всі окуповані землі, скільки б допомоги не надали США", – пояснює директор Центру міжнародних досліджень Володимир Дубовик.
Наразі під питанням фінансова допомога від США не лише на 2024 рік, а й на завершення 2023-го. Фінансовий рік у Штатах закінчується 30 вересня і з 1 жовтня має діяти наступний бюджетний період. Однак американські парламентарі не спромоглися ухвалити бюджет на наступний рік.
У такій ситуації Конгрес США має ухвалити так званий проміжний бюджет, який діятиме до ухвалення повноцінного кошторису. У цей документ закладена і фінансова допомога для України – близько 3,3 млрд дол до кінця 2023 року.
Переконати конгресменів до Вашингтона приїхав президент Володимир Зеленський. У розмові з лідерами Демократичної та Республіканської партій він заявив: "Якщо ми не отримаємо допомоги, то програємо війну". Однак ці слова не змінили думку лідера республіканців Кевіна Маккарті, який пропонує витрачати американські кошти на боротьбу з нелегальними мігрантами.
Чи все так погано?
Попри політичні дебати, в обох палатах американського парламенту та у двох партіях ще достатньо тих, хто буде підтримувати українців у боротьбі з агресором.
"Обережний прогноз: виділення додаткової допомоги Україні пройде голосування Конгресу. Трампісти не становлять чіткої більшості серед республіканців. Оскільки переважна більшість демократів проголосують "за", а республіканці будуть розділені, то необхідна кількість голосів знайдеться", – вважає Дубовик.
У виділення коштів США вірять й економісти, хоча і говорять про можливі проблеми.
"Базовий сценарій передбачає, що допомога надходитиме регулярно, хоча можливі певні затримки, зважаючи на швидкий початок політичного виборного циклу в США. Завжди є ризики відтермінування чи припинення допомоги, про які потрібно пам'ятати, проте ймовірність реалізації цих ризиків не видається високою", – вважає голова департаменту макроекономічних досліджень групи ICU Віталій Ваврищук.
Формат допомоги США досі не визначений, хоча українські урядовці вже заклали її в проєкт бюджету-2024. "Виглядає так, що про припинення фінансування від США у 2024 році мова не йде. Є питання щодо того, наскільки великим буде пакет, буде він грантовим чи кредитним, якими будуть умови його отримання і чи узгоджуватимуться вони з умовами програми МВФ та EU facility", – каже економіст Центру економічної стратегії Максим Самойлюк.
Що буде, якщо кошти не надійдуть?
Епопея навколо проміжного бюджету США доводить, що Україні потрібно бути готовою до того, що ухвалення повноцінного американського бюджету на 2024 рік з фінансовою та військовою допомогою супроводжуватиме низка ризиків. Найгірші з них – менша сума фінансування або його відсутність і несистемність виділення коштів.
Український уряд заклав у бюджет-2024 близько 13 млрд дол фінансової підтримки від США. Ці кошти мали б профінансувати левову частку соціальних видатків. Якщо вони не надійдуть, то знайти їм заміну буде складно.
"Отримати додаткові кошти від інших країн проблематично, адже для цього потрібно проводити тривалі перемовини. У більшості випадків потенційні джерела допомоги відомі заздалегідь і вивчаються на стадії розроблення бюджету", – наголошують у КШЕ.
Отже, шукати заміну доведеться на внутрішньому ринку.
"Якщо Україна не отримає кошти від США і не знайде альтернативні джерела від міжнародних партнерів, єдиним виходом буде інтенсифікація залучень з внутрішнього ринку. Це, скоріш за все, буде відбуватися завдяки адміністративним рішенням з боку НБУ: подальшому підняттю рівня обов’язкових резервів і можливості їх покриття шляхом купівлі ОВДП", – вважає молодший економіст Dragon Capital Дмитро Тараненко.
Однак найімовірнішим джерелом внутрішніх запозичень може стати сам Нацбанк, якому знову доведеться рятувати бюджет емісійною гривнею. "Можна упевнено говорити, що за відсутності допомоги від США нам не уникнути емісійного фінансування дефіциту бюджету в значних обсягах", – каже Ваврищук.
Свій план дій на випадок реалізації найгіршого сценарію озвучили в бюджетному комітеті парламенту. "У такому разі будемо робити секвестр бюджету, як на початку повномасштабного вторгнення. Ми робили два великі секвестри і скоротили видатки майже на 200 мільярдів гривень. Тобто будуть скорочуватися видатки в усій необоронній сфері. Іншого шляху немає", – відповіла ЕП голова комітету Роксолана Підласа.
Хоча в умовах воєнного стану бюджет передбачає фінансування лише найбільш необхідного, місце для маневру є. Зокрема, під скорочення можуть потрапити видатки на підтримку економіки – близько 30 млрд грн. Також Верховна Рада може скоротити зарплати в державному секторі. Щоправда, значної економії це не дасть: на зарплати всім держслужбовцям за рік держава витрачає близько 60 млрд грн.
Місце для маневру можна знайти не лише на стороні видатків, а й на стороні доходів. Зокрема, спрямувати до держбюджету ще більше місцевих податків. Перший крок у цьому напрямку центральна влада вже робить. Через необхідність профінансувати додаткові потреби сектору оборони на 300 млрд грн уряд пропонує забрати в місцевих бюджетів ПДФО з грошового забезпечення військових.
Співрозмовники ЕП в парламенті кажуть, що в разі розширення дефіциту держбюджету, особливо для потреб оборони, влада може забрати з місцевих бюджетів ще більше доходів.
Крім прямого впливу на бюджет, відсутність фінансування США негативно вплине на платіжний баланс та міжнародні резерви НБУ. У разі їх стрімкого спустошення Нацбанку буде складно підтримувати курсову стабільність. Особливо якщо до того моменту він наважиться відійти від політики фіксованого курсу долара.
"Негативний вплив буде і на динаміку ВВП, адже бюджетне споживання є важливою складовою сукупного попиту. Саме воно послабило падіння ВВП у 2022 році, за нашою оцінкою, мінімум на 8%", – додає головний менеджер з макроекономічного аналізу "Райффайзен банку" Сергій Колодій.
Не безумовна допомога
Повна відсутність фінансової підтримки з боку США у 2024 році є малоймовірним сценарієм. "Пропозиція Білого Дому щодо додаткового фінансування України на 2024 рік буде схвалена. Хоча ми не виключаємо, що критерії отримання допомоги будуть прив’язані до проведення реформ. Таким чином отримати кошти буде важче", – зазначає Тараненко.
Проводити реформи Україні необхідно в будь-якому разі, адже це передумова вступу в ЄС, наголошують у КШЕ. Євроінтеграція відкриє країні доступ до більшої кількості фінансових інструментів. Це може стати страховкою на випадок, якщо у 2024 році до влади в США прийдуть політики, які менш схильні допомагати Україні.