Вопрос на 100 миллиардов. Как центральные власти могут ограничить расходы на местах
Уже майже рік у Міністерстві фінансів лежать напрацьовані законодавчі зміни, які можуть забрати в місцевого самоврядування близько 100 млрд грн доходів на рік. Мова йде надходження від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), що сплачується з грошового забезпечення військових.
На тлі численних скандалів щодо непріоритетності закупівель місцевими органами влади – перекладання бруківки чи ремонт стадіонів – законопроєкт Мінфіну міг би отримати новий поштовх. Однак уряд не поспішає вносити його до зали Верховної Ради.
Як центральна влада може обмежити доходи громад і як вона вже обмежує їх видатки? Чи вирішать такі ініціативи проблему непріоритетних закупівель під час війни?
З чого почався скандал
Овочерізки, барабани для бомбосховищ та перекладання бруківки в центрі столиці стали символами неефективності використання коштів місцевих бюджетів під час війни. Час від часу публічного засудження зазнають нові й нові тендери на будівництво футбольних полів чи озеленення територій за майже 50 млн грн.
Знайти причину для скандалу нескладно, адже щодня державні органи, комунальні підприємства чи місцеве самоврядування оголошують тисячі тендерів.
За даними порталу "Наші гроші", лише за три тижні липня 2023 року в системі Prozorro оголосили близько 180 тис повідомлень про закупівлі на понад 57 млрд грн. З них 7,8 млрд грн стосувалися ремонту доріг.
Такі значні обсяги видатків бюджетних коштів на цілі, які навряд чи пришвидшать перемогу України у війні, викликають обурення в багатьох громадян. Тим більше в умовах, коли багато хто жертвує частину своїх доходів на необхідне для відсічі агресору обладнання, зокрема дрони, автомобілі, антидронові рушниці, радари. Обладнання, яке мала б купувати держава.
Представники місцевого самоврядування бачать причини скандалу в бажанні центральної влади змістити акценти з власних рішень щодо використання бюджетних коштів.
"Скандал виник після ухвалення парламентом низки рішень щодо перерозподілу видатків держбюджету. Це викликало обурення в суспільстві. Після цього влада вийшла з політичною заявою про видатки місцевого самоврядування, які почали "піднімати" із системи Prozorro", – вважає виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан.
У країні війна, а влада робить ремонти. Чи можна витратити ці гроші на армію?
Імовірно, він має на увазі рішення парламенту виділити 573,9 млн грн на добудову Національного музею Голодомору. Про доцільність такої статті витрат у суспільстві точилися палкі дискусії.
ЕП пояснювала, що ці кошти з держбюджету влада не могла використати для потреб оборони, адже їх джерело – допомога західних партнерів. Її дозволено використовувати лише для фінансування цивільних видатків.
Саме тому критика рішень місцевих органів влади багато в чому виправдана, адже таких жорстких обмежень щодо використання їхніх коштів немає. Ба більше, тимчасові надлишки коштів у деяких громадах виникли завдяки війні. Наразі уряд має рішення, яким ці гроші може забрати в держбюджет.
Звідки в громад додаткові гроші
Місцеві бюджети формуються завдяки податкам і трансфертам з держбюджету. Податкові надходження забезпечують більшу частину їх доходів.
Найбільшим податком для бюджетів органів місцевого самоврядування є ПДФО, частина якого спрямовується до обласного та державного бюджетів, однак більша частина, 64%, залишається в бюджеті тієї громади, у якій зареєстрований роботодавець особи, з доходів якої сплачується податок.
Саме тому після 24 лютого 2022 року доходи громад, на території яких розташовувалися військові частини, стрімко зросли, адже збільшилися кількість військовослужбовців та розмір їх грошового забезпечення, з якого сплачується ПДФО.
За 2022 рік "військовий" ПДФО, який зараховувався до місцевих бюджетів, становив 83,6 млрд грн. За січень-червень 2023 року він сягнув 50 млрд грн, а за 2023 рік може становити 100 млрд грн, прогнозують аналітики Київської школи економіки (КШЕ).
Додаткові надходження призвели до виникнення профіциту місцевих бюджетів, який, за даними голови податкового комітету парламенту Данила Гетманцева, становив 61,5 млрд грн за перші п'ять місяців 2023 року. Імовірно, профіцит бюджетів став ресурсною основою для здійснення громадами численних капітальних видатків.
Зайвих грошей не буває. Війна наповнила місцеві бюджети, але це не надовго
Водночас аналітики наголошують, що такий профіцит є радше "середньою температурою по палаті" і не відображає фінансового стану всіх громад.
"У понад 50 тергромадах надходження "військового" ПДФО перевищили половину всіх надходжень у 2023 році. Водночас є сотні територіальних громад, у доходах яких він становить менше 5%", – відзначає старший економіст Центру економічної стратегії Юрій Гайдай.
Попри це, уряд ще рік тому задумав відібрати в місцевих громад додаткове джерело доходів у вигляді ПДФО із зарплат військовослужбовців.
Забрати доходи в громад
Уперше Міністерство фінансів пропонувало відібрати "військовий" ПДФО в місцевих бюджетів під час підготовки законопроєкту про державний бюджет на 2023 рік – влітку 2022 року.
"Мінфін врахував цю ідею при розрахунках міжбюджетних відносин. Про те, що в місцевих бюджетів буде прибраний "військовий" ПДФО, Мінфін повідомив місцевим фінансовим органам у серпні в традиційному листі щодо підготовки бюджетів на наступний рік", – пригадують у Центрі аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ.
30 тисяч отримають не всі. Як змінилися зарплати та пенсії для військових з 1 лютого
Наявність готового проєкту рішення, яке забирає в місцевих бюджетів "військовий" ПДФО, ЕП підтвердили народні депутати з бюджетного та податкового комітетів парламенту. Один з них пригадав, що Мінфін просив його внести відповідну правку до одного із законів, який розглядався в той час, однак отримав відмову.
Ця пропозиція може знову з’явитися в залі парламенту зовсім скоро, під час розгляду закону про державний бюджет на 2024 рік. Цей документ Мінфін має подати на розгляд Верховної Ради до 15 вересня.
Водночас співрозмовники ЕП в Мінфіні повідомили, що наразі бюджет на наступний рік верстають без суттєвих змін щодо розподілу ПДФО з доходів військових.
Що заважає ухвалити рішення
Нерішучість Мінфіну, імовірно, пов’язана з тим, що таке рішення не має достатньої підтримки. Зокрема, у 2022 році, коли відомство намагалося відібрати в місцевих громад "військовий" ПДФО, воно зіткнулося з протестами.
Свій спротив місцеві органи влади пояснювали тим, що додаткові ресурси від "військового" ПДФО отримують далеко не всі громади. Для багатьох з них додаткові кошти необхідні для виконання прямих функцій, на які з держбюджету не виділяється достатньо грошей.
"У якихось громадах коштів стало трохи більше, але в якихось – величезний дефіцит. Зокрема, 715 громад мають дефіцит коштів освітньої субвенції. Якщо зараз забрати додатковий ресурс у громад, то з 1 вересня не буде з чого платити зарплати освітянам. Також центральна влада не виконала своїх зобов’язань щодо погашення різниці в тарифах, а це 36 мільярдів гривень", – скаржиться Слобожан.
Грошей на всіх не вистачає, держслужбовці масово звільняються. Що відбувається?
Серед депутатів нема одностайної підтримки обмеження ресурсів місцевих бюджетів, повідомили ЕП співрозмовники в парламенті. Однак там підтримують дискусію щодо пріоритетності закупівель, які проводять громади.
"З урахуванням дефіциту внутрішніх ресурсів на покриття всіх військових витрат, що фінансуються з державного бюджету, вважаю таку дискусію правильною. Звісно, це не знімає з центральної влади відповідальність за виконання планів доходів, підвищення ефективності державних закупівель, що йдуть з держбюджету, і протидію корупції за цими напрямками", – заявив Гетманцев.
Чи може держава обмежити видатки громад
Альтернативою того, аби забрати "військовий" ПДФО в місцевих бюджетів, розглядають обмеження напрямків їхніх закупівель. Такі обмеження вже частково діють.
У 2021 році уряд ухвалив постанову, яка встановлює черговість виплат, що проводяться казначейством в умовах воєнного стану. У ній зазначено, що поки не будуть профінансовані потреби першої черги, казначейство не може переказати кошти на проведення виплат другої та наступних черг, незалежно від того, з якого бюджету вони формально здійснюються.
Відповідно до цієї постанови, у першу чергу казначейство фінансує видатки на:
- національну безпеку та оборону, здійснення заходів правового режиму воєнного стану;
- забезпечення роботи Ставки Верховного головнокомандувача;
- забезпечення діяльності президента, Верховної Ради, Кабінету міністрів, РНБО, Офісу президента.
Перелік видатків, які казначейство може фінансувати в другу чергу, широкий: від виплат за державним боргом до придбання бланків дипломів для випускників ВНЗ. В останню чергу здійснюються капітальні видатки. Однак місцева влада навчилася обходити такі обмеження.
"До цієї постанови під час великої війни було внесено багато змін, які постійно розширювали перелік видатків швидшої черги. Влітку 2022 року були додані видатки на благоустрій і відтоді багато громад маскували ремонт доріг під благоустрій", – пояснюють аналітики КШЕ.
Тобто уряд уже зараз може обмежити можливості місцевого самоврядування витрачати кошти на тендери, які вважатиме непріоритетними, внісши зміни до постанови, що регулює роботу казначейства. Хоча централізований підхід може не врахувати особливостей деяких місцевих бюджетів та загалом нашкодити реформі децентралізації, вважають аналітики.
"Доречним було б принаймні тимчасове припинення нарахування ПДФО на грошове забезпечення військових з коштів держбюджету з можливою компенсацією для бюджетів, які критично залежать від таких надходжень. Це дозволить спрямувати додаткові кошти на потреби армії і залишить простір для рішень щодо видатків місцевим громадам", – пропонує Гайдай.
Чи можна змусити громади фінансувати армію
Ще одна пропозиція, яку висловлюють депутати, полягає в тому, аби не просто обмежити напрямки використання коштів з місцевих бюджетів, але й передбачити певні мінімальні ліміти витрат на оборону.
Проблема цієї пропозиції полягає в тому, що, відповідно до чинного законодавства, фінансування оборони може здійснюватися лише з держбюджету, а з місцевих – на підтримку заходів територіальної оборони, мобілізаційну підготовку, забезпечення батальйонів тероборони або інших підрозділів, зареєстрованих на території громади.
"Законним виходом є передавання трансферту військовій частині. На практиці тут часто виникають проблеми, бо військові частини не хочуть приймати гроші, а хочуть відразу товари через брак фінансистів у військових частинах та додаткову бюрократію. Однак громади не мають права робити такі закупівлі, хоча це часто робиться – з порушенням закону", – відзначають у КШЕ.
Про брак законних механізмів для фінансування потреб оборони з місцевих бюджетів говорять і представники місцевого самоврядування. "Парламент має законодавчо врегулювати питання фінансування містами потреб військових. Щоб ми могли виділяти кошти підрозділам, що зареєстровані не тільки в нашій громаді. Ми також повинні розуміти реальні потреби, що саме треба купувати", – заявив міський голова Києва Віталій Кличко.
Він запропонував створити координаційну раду за участю представників громад, Генштабу та Міноборони, аби централізовано покривати потреби військових за гроші місцевих бюджетів.
Підтримати своїх, щоб не годувати чужих. Як куються фінансові перемоги у війнах
Інший інструмент, завдяки якому громади можуть спрямувати гроші на оборону, – купівля військових облігацій. Такі операції популярні. За даними НБУ, до 26 липня громади інвестували в державний борг України 2,13 млрд грн.
Купуючи облігації, місцеві громади не лише спрямовують свої тимчасово вільні кошти до бюджету оборони, а й заробляють проценти. Наприклад, наразі дохідність облігацій Мінфіну коливається в межах 18-19,75% річних.
Аби громади активніше вкладали кошти в держоблігації, уряд пішов на хитрість: дозволив розміщувати тимчасово вільні кошти місцевих бюджетів на депозити в банках, але за умови, що громади вкладуть половину цієї суми в ОВДП.
Однак такий спосіб підтримки обороноздатності країни коштами місцевих бюджетів збільшує держборг. Внаслідок цього в майбутньому країні доведеться витрачати більше коштів на обслуговування боргів, ніж на фінансування армії.
Чи вирішить це проблему
Поки що в уряді та Верховній Раді ніяк не відреагували на скандальні закупівлі місцевих громад. З усіх можливих інструментів – від зменшення доходів місцевих бюджетів до обмеження напрямків їх видатків – там вирішили зупинитися на "усному попередженні".
Щоправда, громадам буде складно дослухатися до нього через нестачу законних механізмів, за допомогою яких вони могли б поділитися своїми тимчасовими надлишками коштів. Навіть якщо кошти з місцевих бюджетів і спрямують на потреби оборони, то провокаційні закупівлі навряд чи зникнуть з Prozorro, адже залишиться цілий пласт тендерів, які оголошують підприємства та установи, що фінансуються з держбюджету.
Почому харчі для військових
Наприклад, державне спеціалізоване господарське підприємство "Ліси України" оголосило тендер на купівлю послуг з піару за понад 5 млн грн. Інший приклад – тендер "Енергоатома" на придбання електроавтобусів за 235 млн грн.
Частину таких закупівель не провели через публічний резонанс. Зрештою, саме нагляд громадськості залишається найбільш дієвим механізмом протидії витрачанню коштів на непріоритетні потреби під час війни. Скандали останніх тижнів навколо тендерів та перекладання бруківки довели правильність цього твердження.