Урбанізація як масове явище останніх десятиліть іде на спад. Зараз великі українські міста притягують населення не стільки із сільської місцевості, скільки з малих та середніх міст.

Наприклад, у робочі дні до Києва в’їжджають і виїжджають до 500 тис осіб. Через відсутність розвиненої мережі громадського транспорту значна частина мешканців навколишніх міст приїздить на власних автомобілях.

Наслідок – затори та економічні втрати.

Вирішити транспортні та інші проблеми в межах кількох великих населених пунктів украй складно, оскільки місцеві органи влади відповідають лише за підвідомчу їм територію. Проте вихід є: агломерація.

Агломерація – об'єднання географічно близьких міст та містечок, які мають динамічну систему виробничих, транспортних та соціальних зв'язків.

Наприклад, інтеграція Ірпеня, Вишневого, Борисполя, Обухова та Вишгорода з Києвом дозволила б спільно ухвалювати стратегічні рішення в межах певної території.

Міські агломерації успішно працюють у багатьох країнах світу. Наприклад, у Великому Парижі будують гілку метрополітену, яка поєднуватиме передмістя з центром столиці.

В Україні поняття агломерації на законодавчому рівні не закріплене. Наразі розробляється законопроєкт, що створить правові підстави для функціонування агломерації як однієї з форм співробітництва територіальних громад.

Навіщо українським містам об'єднуватися в агломерації та хто виграє і хто програє від такого кроку?

Поспішили

Над законом про утворення агломерації група народних депутатів працює з 2019 року. І хоча документ зареєстрований у парламенті, до його винесення у зал Верховної Ради ще далеко. У березні 2021 року проєкт відправили на доопрацювання.

Що передбачає перша версія проєкту закону?

Агломерація буде створена, якщо таке рішення ухвалять ради об'єднаних територіальних громад (ОТГ) центру агломерації та суміжних з ним ОТГ. Тобто для утворення київської агломерації необхідні рішення Київської міської ради та рад ОТГ, наприклад, Ірпеня, Вишневого та Борисполя.

Утворення можливе навколо міста з населенням 200 тис осіб. Агломерацію можна буде створити і на базі меншого міста, але після об'єднання міста повинні мати сумарну кількість населення 200 тис.

Кожен населений пункт з населенням до 10 тис осіб матиме в агломерації одного представника. Якщо населення перевищує 10 тис, то в раді будуть два представники. Центр агломерації матиме мінімум п'ятьох членів ради, один з яких очолюватиме цей орган.

Агломерація вирішуватиме такі питання:

• організація місцевого громадського транспорту;
• будівництво, ремонт та утримання автомобільних доріг місцевого значення;
• визначення та утримання місць поховання;
• поводження з відходами;
• водозабір, водопостачання та водовідведення.

Фінансування рішень здійснюватиметься за кошти центральної ОТГ і трансфертів з бюджету агломерації (поповнюватиметься коштами інших ОТГ).

Це – основне, проте далеко не все. Чимало положень документа розкритикували депутати, урядовці та представники Асоціації міст України.

Більше того, законопроєкт на доопрацювання відправив його головний автор – народний депутат з фракції "Слуга народу" Віталій Безгін. Він зазначає, що спершу необхідно провести широкі обговорення в містах, на які закон вплине найбільше.

"Минулого року ми поспішили із законопроєктом, не провівши широкі обговорення на майданчику Київщини і Львівщини. Тепер будемо виправляти, щоб орган на кшталт ради агломерації не створив для громад проблем", – повідомив Безгін ЕП.

До десятки найбільших українських агломерацій умовно відносять Київську (Київ, Бориспіль, Бровари, Васильків, Ірпінь, Обухів), Харківську (Харків, Чугуїв, Люботин), Донецьку (Донецьк, Макіївка, Харцизьк, Авдіївка, Ясинувата, Докучаєвськ, Вугледар), Дніпровську (Дніпро, Кам'янське, Новомосковськ, Вільногірськ, Синельникове), Одеську (Одеса, Білгород-Дністровський, Біляївка, Чорноморськ, Теплодар, Южне), Львівську (Львів), Криворізьку (Кривий Ріг, Жовті Води), Запорізьку (Запоріжжя), Чернівецьку (Чернівці) та Вінницьку (Вінниця, Жмеринка).

Потенційна система Київської агломерації

Джерело: Проєкт генерального плану Києва

У чому ключові претензії до акта?

Голова підкомітету з питань містобудування, благоустрою та земельних відносин Ганна Бондар зауважує, що агломерації – це скоріше просторове утворення, ніж адміністративно-територіальне, а сам термін є містобудівним, а не правовим.

"Якщо вводити в законодавство всі необхідні терміни, що стосуються міських утворень, то бажано опрацювати не тільки термін "агломерація", а й терміни "місто", "метрополія", "конурбація", – заявила народна депутатка.

Численну кількість зауважень до тексту документа має й уряд. Так, Мінфін вважає, що законопроєкт не відповідає вимогам Конституції, Бюджетного кодексу та закону "Про місцеве самоврядування" і тому потребує доопрацювання.

"Законопроєкт передбачає, що кошторис доходів та видатків агломерації формується з трансфертів з бюджетів територіальних громад – членів агломерації. При цьому агломерація не є бюджетною установою, а є формою співробітництва територіальних громад, тому не може розпоряджатися коштами платників податків.

Зазначені положення потребують уточнення та узгодження", – повідомив Мінфін у відповіді на запит ЕП.

Питання фінансування агломерацій ключове і з точки зору можливості розпоряджатися коштами, і з точки зору наповнення бюджету утворення.

Київське питання

У лютому 2021 року депутати Київської міської ради звернулися до президента Володимира Зеленського, Верховної Ради та уряду з проханням змінити принцип розподілу надходжень у бюджет міста від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО).

Зараз Києву повертається 40% ПДФО (18% від зарплат працівників та інших доходів громадян), сплаченого на території столиці, тоді як інші міста України отримують "назад" 60%. Ця відмінність пояснюється особливим статусом столиці в законодавстві та регулюється Бюджетним кодексом.

Натомість Київ отримує підвищені надходження від податку на прибуток – плюс 10%. Проте, за розрахунками народного депутата Дмитра Гуріна, бюджет найбільшого українського міста за такої системи все одно щороку недоотримує 8,5 млрд грн.

Депутати Київради аргументують потребу в коштах тим, що ресурсами та інфраструктурою Києва користуються сотні тисяч внутрішньо переміщених осіб і трудових мігрантів. Столиця є великим транзитним вузлом, що створює додаткове навантаження на дороги та мости.

Так виглядає Київська агломерація з космосу 

джерело: інститут громадянського суспільства 

Гурін, "мажоритарник" з фракції "Слуга народу" від Києва, вважає, що ПДФО розподіляється несправедливо, і столиця щорічно недоотримує 13,5 млрд грн, а натомість отримує лише 5 млрд грн від податку на прибуток.

Думка Безгіна протилежна. Він вважає несправедливим те, що сотні підприємств зареєстровані в Києві і сплачують податок на прибуток до столичного бюджету, а їх виробництва розташовані в громадах по всій Україні.

"Працівники цих підприємств отримують послуги в громадах, навантаження падає на інфраструктуру цих громад, а гроші йдуть у Київ", – скаржиться депутат.

Якщо змінити розподіл податку на рівні законодавства, то ПДФО платитиметься за місцем діяльності. У такому випадку є сенс переглянути механізм розподілу коштів не тільки для столиці, а й для всіх громад.

Які зміни мають відбутися – визначать дискусія, аналітика та розрахунки Міністерства фінансів, каже автор законопроєкту.

"Головне, щоб це було позитивне рішення для більшості громад", – заявив депутат, попередивши, що окремі громади програють від такого рішення.

Чому? Якщо підвищити рівень повернення ПДФО для Києва до 60% і включити в загальну формулу вирівнювання, то додаткові 8,5 млрд грн Київ "забере" в регіонів, адже загальна кількість зібраних податків залишиться незмінною.

У Міністерстві фінансів вважають, що питання зміни відсоткового розподілу податкових надходжень до бюджету Києва слід вирішувати шляхом внесення змін до Конституції, а вже потім регулювати іншими нормативно-правовими актами.

Безгін погоджується з необхідністю внесення змін до Конституції, та все ж наполягає на ухваленні законопроєкту для визначення рівня самоврядування в Києві.

"Мінфін, безумовно, має рацію: в основі лежить питання статусу Києва в Основному законі. Київ має особливий статус, але незрозуміло, на якому рівні самоврядування він буде в майбутньому: місто-район чи місто-регіон. У це питання впирається і подальше регулювання, зокрема вирішення питання відсотка податку на прибуток", – розмірковує Безгін.

Транспортне питання

Швидке та комфортне транспортне сполучення мегаполісів з містами-супутниками є однією з головних причин для об'єднання громад.

Ірпінь, Софіївська Борщагівка, Бровари з окремих поселень перетворилися на "спальні райони" Києва.

На тлі несміливих спроб "Укрзалізниці" запустити "човниковий" рух електричками затори відносять Київ до лідерів рейтингів з найбільшими затримками часу для автомобільного трафіку.

Автори проєкту про утворення агломерації пропонують запровадити державне стимулювання співробітництва міст і містечок шляхом надання спеціальних субвенцій на розвиток житлово-комунальної, інженерної та дорожньої інфраструктури.

Як це працюватиме? Безгін пропонує розвивати спільну мережу громадського транспорту із сателітами на базі єдиного електронного квитка.

Ще один важливий крок – спільне будівництво перехоплювальних паркінгів. "Це дозволить розвантажити місто від заторів та зменшити збитки від них", – каже депутат.

Для фінансування будівництва паркінгів і закупівлі громадського транспорту використовуватимуть кошти із спільного фонду. Наразі розглядається варіант відрахування 5% від ПДФО у спільний фонд агломерації.

Чи будуть труднощі з утворенням агломерацій? Гурін називає агломераційну координацію "примусовою річчю", адже інтереси міст різняться.

"Жодне місто-сателіт не хоче будувати сміттєвий полігон, але хоче, щоб гілку швидкісного транспорту "протягнули" саме до нього. Кожне місто-сателіт хоче побудувати 50 тис квартир, але не будувати шкіл. Хай діти вчаться в Києві за кошти київського бюджету", – каже Гурін.

Знайти компроміс можна. "Щоб захиститися від "канібалізму" міст-сателітів, Київ повинен отримати право погоджувати містопланувальну документацію міст-сателітів", – переконаний депутат.