"Большая стройка" или большие долгострои?

У президента Володимира Зеленського є амбіція масштабно оновити інфраструктуру країни. За статистикою, розміщеною на офіційному сайті проєкту, "Велике будівництво" нараховує 593 об'єкти соціальної інфраструктури.

Це 117 дитячих садочків, 142 школи, 212 відділень екстреної медичної допомоги та 122 спортивні об'єкти. Крім того, проєкт містить масштабні плани з побудови доріг.

Лише на об'єкти соціальної інфраструктури у 2020 році планують витратити 5,55 млрд грн. Левова частина цієї суми – це видатки з державного бюджету – 3,19 млрд грн. Інші 2,35 млрд грн – кошти місцевих бюджетів.

Стікерами "Великого будівництва" брендують також будівництво та ремонт 6,5 тис км доріг, на що у 2020 році планується витратити 102,5 млрд грн, у тому числі 35 млрд грн, перерозподілені з фонду боротьби з COVID-19.

На 2021 рік амбіції скромніші. На дороги передбачено 71,7 млрд грн. Ще майже на 80 млрд грн Мінфін обіцяє надати держгарантій на кредити під дорожнє будівництво. Звісно, якщо знайдуться охочі прокредитувати "Укравтодор" на таку суму.

Обсяг фінансування соціальної інфраструктури в рамках цього проєкту на 2021 рік невідомий. Утім, у проєкті закону про держбюджет-2021 капітальні видатки зменшені на 24% (до 85 млрд грн) навіть порівняно з кризовим 2020 роком.

Найбільшою проблемою є те, що через недоліки планування та вади законодавства частина проєктів "Великого будівництва" може перетворитися на довгобуди.

Масштаб та суть проблеми

За даними офіційного порталу "Великого будівництва", до 1 жовтня 2020 року його об'єкти профінансовано лише на 39% від річного плану. Причому джерела фінансування – державний чи місцеві бюджети – не вказані.

З урахуванням темпів фінансування цих проєктів можна припустити, що за результатами 2020 року буде профінансовано і, можливо, завершено лише 53-55% об'єктів.

Кількість об'єктів, планове та фактичне фінансування об'єктів "Великого будівництва"

Джерело: портал "Велике будівництво" на сайті Кабміну. Розрахунки: Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ, 1 жовтня 2020 року

Найгірше, що за багатьма проєктами у 2021 році кошти, скоріше за все, не будуть передбачені. На сайті "Великого будівництва" та в проєкті закону про державний бюджет на 2021 рік немає деталізації, скільки проєктів планується фінансувати з державного та місцевих бюджетів.

Утім, є плани щодо продовження інших капітальних видатків у 2021 році. Вони невтішні. З 32 бюджетних програм, які мають капітальну або інфраструктурну ціль і реалізуються у 2020 році, 20 не мають фінансування у 2021 році.

У тому числі знову не закладене фінансування будівництва Запорізького мосту (як загалом програми "Будівництво та реконструкція мостів"), аеродрому міжнародного аеропорту "Дніпропетровськ", споруд одеського аеропорту "Ізмаїл".

Роблячи перерви у фінансуванні інфраструктурних проєктів, політики та урядовці створюють пастку, у якій Україна перебуває вже багато років поспіль: довгобуди.

Без фінансування капітальні споруди зношуються, матеріали дорожчають, а технічна документація втрачає актуальність. Згодом, коли увага політиків повертається до проєкту, виявляється, що потрібно заново розробляти технічну документацію, а після цього – перезапускати тендерні процедури.

Такі проблеми призвели до появи в Україні низки легендарних довгобудів.

Серед них – міст у Запоріжжі (будівництво почалося у 2004 році), Подільсько-Воскресенський міст у Києві (будівництво повинно було початися в 1993 році, а почалося у 2003 році), аеродром та метрополітен в Дніпрі, корпус дитячої лікарні "Охматдит" (будівництво почалося у 2011 році), комплекс для захоронення радіоактивних відходів "Вектор" (будівництво почалося в 1998 році).

Міст у Запоріжжі будують з 2004 року. Протягом п'яти років фінансування не надавалося взагалі, а решту часу надавалося не повністю. Урядові довелося наново замовляти розробку проєктної документації і починати будівництво.

На будівництво запорізького моста за ці роки витрачено 2,7 млрд грн у поточних цінах. У цінах 2019 року, тобто з урахуванням інфляції, – 8,5 млрд грн. Для порівняння: це сумарний річний бюджет Мінрегіону та Мінмолодьспорту на 2019 рік. Але моста досі немає.

Зведення корпусу лікарні "Охматдит" у 2020 році нарешті завершилося, проте почалося воно ще у 2011 році, а з 2013 року по 2015 рік було зупинене. У 2016 році будівництво відновили, а в грудні 2019 року через недосконале планування значні додаткові кошти на добудову корпусу довелося "перекидати" на цю бюджетну програму з інших програм.

У ці та інші подібні об'єкти вкладено сотні мільйонів і навіть мільярди гривень, роботи ведуться від кількох років до кількох десятків років, але більшість із них ще не запущені.

Звичайно, гроші – не єдина причина появи довгобудів. Корупція, поганий менеджмент, неефективне використання коштів – інші складові проблеми. Проте один з ключових факторів виникнення довгобудів – початок зведення нових об'єктів в умовах, коли не добудовані старі.[BANNER1]

Що робити

Щоб вирішити цю проблему, Міністерство фінансів використовує різні інструменти бюджетного фінансування.

Наприклад, фінансування проєктів здійснюють через окремі бюджетні програми загального фонду держбюджету або як субвенції з державного місцевим бюджетам (у такому разі виконавцем проєкту є місцева влада).

Інший підхід – фінансувати проєкти розвитку через спеціальний фонд бюджету. У 2019 році через нього пройшло 42% капітальних видатків бюджету. У такому випадку гроші йдуть (у разі їхнього надходження) винятково на певний тип видатків.

У чому перевага цього підходу до фінансування проєктів? Якщо гроші не були використані протягом року, і відповідна бюджетна програма є в наступному, то розпорядник може не повертати їх до казначейства, а використовувати далі.

Частину проєктів уряд фінансує за кошти Державного фонду регіонального розвитку, що передбачає 10-відсоткове співфінансування проєктів з місцевих бюджетів.

Нарешті, є інструмент державних інвестиційних проєктів, який уряд застосовує з 2015 року. Проте в останні роки таке фінансування знижується, як і кількість інвестиційних проєктів. Якщо у 2019 році планові видатки бюджету на держінвестпроєкти становили 2,5 млрд грн, то у 2021 році – лише 1,3 млрд грн.

Кожен інструмент має переваги та вади, пов'язані з особливостями бюджетного законодавства, але всі вони схожі у двох проблемних питаннях.

По-перше, це відсутність гарантій довгострокового фінансування з державного бюджету. В усіх випадках єдиною гарантією є лише затверджений бюджет, а він затверджується в Україні на один рік.

Середньострокова бюджетна декларація досі не затверджується, але навіть вона матиме статус радше прогнозу, ніж документа, який гарантуватиме наявність коштів на наступні два-три роки, щоби встигнути виконати інфраструктурний проєкт.

По-друге, фінансування капітальних проєктів залежить від рівня виконання бюджету за доходами. Якщо ситуація в держфінансах погіршується, то Мінфін фінансує в першу чергу захищені видатки – зарплати, пенсії, комунальні послуги, обслуговування боргів. Натомість так звані видатки розвитку фінансуються за залишковим принципом.

На жаль, уряди в Україні схильні планувати бюджети занадто оптимістично. Тривалі процедури використання коштів (затягування тендерів) та низька спроможність розпорядників коштів якісно планувати спричиняють хронічне невиконання плану капітальних видатків.

Наприклад, за січень-серпень 2020 року капітальні видатки профінансовано на 33% від річного плану, захищені – на 62%. Це не наслідок пандемії, адже у 2019 році ситуація була аналогічна: за січень-серпень захищені видатки було профінансовано на 62%, капітальні – на 37%. За результатами 2019 року рівень фінансування капітальних видатків досяг 75%.

Отже, фінансування довгострокових проєктів – слабке місце сучасної бюджетної політики. Владна команда повинна працювати не стільки над масштабами будівництва в країні, скільки над ефективною організацією бюджетних процедур, які уможливлюють це будівництво.

Якщо президент, уряд та народні депутати прагнуть суттєво оновити інфраструктуру країни, то під час ухвалення бюджету їм потрібно не лише пересвідчитися, що видатки на завершення розпочатих об'єктів є в проєкті бюджету на 2021 рік, а й переконатися, що сам проєкт бюджету реалістичний.

Що наприкінці 2021 року не виникне ситуація, коли Мінфін не зможе фінансувати капітальні видатки через занадто оптимістичні плани з надходжень чи залучення коштів на покриття дефіциту.

Видатки на фінансування "Великого будівництва"

Джерело: портал "Велике будівництво" на сайті Кабміну. Розрахунки: Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ, 1 жовтня 2020 року

Дарина Марчак, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ

Стаття надана VoxUkraine