Как мы считали рейтинг

Рейтинг розраховано на основі шести індикаторів, які характеризують бюджет з трьох ракурсів: дисципліна, зміна параметрів і вплив бюджету на правове поле.

Індикатори та їхні значення

Індикатор №1

Відхилення дати фактичного подання проекту держбюджету від дати, передбаченої Бюджетним кодексом.

Мінфін повинен внести проект бюджету до парламенту до 15 вересня. Такий термін передбачають Бюджетні кодекси 2001 року та 2010 року.

Подання законопроекту повністю залежить від Міністерства фінансів. Від того, наскільки вчасно проект кошторису з'явиться в парламенті, залежить те, наскільки добре депутати з ним ознайомляться і скільки часу вони матимуть на підготовку своїх пропозицій.

Індикатор №1 = дата подання — 15 вересня відповідного року

Якщо бюджет поданий вчасно, індикатор набуває значення "0", якщо із запізненням на один день — "1". Завчасне подання ми не вважаємо перевагою, оскільки 15 вересня — законодавчо встановлений строк подання документа.

Якщо бюджет формально подано вчасно і відкликано наступного дня без публікації, до індикатора вноситься дата фактичного внесення проекту на розгляд парламенту з публікацією акта та усіх супровідних документів.

Мінімум (найкраще) або ранг 1. Бюджети з поданням вчасно або завчасно. Наприклад, бюджети на 2017-2020 роки, на 2012 рік і на 2001-2007 роки.

Максимум (найгірше) або ранг 20. У бюджетній історії так склалося, що Мінфін вносив бюджет зовсім невчасно — у грудні. Бюджети з невчасним поданням — на 2008 рік, 2010-2011 роки, 2013-2016 роки.

Індикатор №2

Тривалість розгляду проєкту бюджету до першого читання.

Згідно з Бюджетним кодексом, проект фінансового плану має бути ухвалений у першому читанні не пізніше 20 жовтня. Тобто депутатам для підготовки документа до першого читання та голосування дається 35 днів.

Проте якщо внесення проекту затримується, депутатам залишається менше часу на його розгляд. Якщо бюджет ухвалений поспіхом, це негативно впливає на його якість. Тому цей індикатор залежить не від дати ухвалення бюджету в першому читанні, а від часу перебування у Верховній Раді.

Індикатор №2 = (дата ухвалення в першому читанні — дата подання) — 35

Якщо депутати спрацювали в належних часових рамках, індикатор №2 набуває значення "0", а бюджет отримує ранг 1. Якщо бюджет лежав у Верховній Раді довго або був ухвалений надто швидко, значення індикатора і ранг зростуть.

Мінімум або ранг 1. Бюджети на 2012 та 2017 роки. Подання цих бюджетів та їх ухвалення в першому читанні відбувалося вчасно. Депутатам вистачало часу на розгляд документів.

Максимум або ранг 20. Бюджет на 2009 рік, коли за законопроект голосували одразу в першому читанні та в цілому наприкінці грудня.

Індикатор №3

Тривалість розгляду проекту бюджету між першим читанням та ухваленням.

Відповідно до Бюджетного кодексу, бюджет повинен бути ухвалений в цілому до 1 грудня. Отже, якщо бюджет ухвалений в першому читанні 20 жовтня, до моменту його остаточного схвалення минуть 42 дні.

Індикатор №3 – (дата ухвалення в цілому — дата ухвалення у першому читанні) — 42

Ранг виставляється за аналогією з індикатором №2.

Мінімум або ранг 1. На першому місці — бюджети на 2001-2002, 2004, 2006-2007 та 2019 роки. Підготовка цих фінансових планів країни до ухвалення в цілому тривала на тиждень більше чи менше, ніж передбачає Бюджетний кодекс.

Максимум або ранг 20. На останньому місці — бюджет Миколи Азарова та парламенту четвертого скликання на 2005 рік.

Індикатор №4

Відхилення видатків ухваленого бюджету від видатків, закладених Мінфіном до проєкту.

Під час перебування законопроекту в парламенті народні депутати генерують до нього тисячі поправок. Левова їх частка зазвичай стосується збільшення видатків на виборчі округи депутатів та програми розвитку.

Побажання депутатів можуть в рази перевищувати доходи бюджету. Мінфін, як правило, таким поправкам опирається, однак частина з них все ж враховується. Причини такого схвалення часто криються у політичній площині. Має місце неявна політична угода за принципом "голос за поправку".

Відхилення первісно запланованого показника видатків від ухваленого в остаточній редакції свідчить про те, наскільки поступливим був Мінфін під час доопрацювання проекту з депутатами. Цю поступливість ми виміряли так.

Формула показує, на скільки відсотків збільшилися заплановані видатки між поданням бюджету Мінфіном та остаточним ухваленням документа. Чим нижча така оцінка, тим менш поступливим був Мінфін.

Ми не можемо повністю виключати того, що деякі парламентарі неформально працювали з Мінфіном під час формування проекту бюджету, тобто мали "свої" видатки, закладені до поданої редакції. Проте офіційних джерел підтвердження такої інформації не існує, тому це не включено до рейтингу.

Мінімум або ранг 1. Найнижчий показник був при складанні бюджету на 2009 рік у Віктора Пинзеника та парламенту шостого скликання. Тоді на тлі світової фінансової кризи, яка активно зачепила Україну саме під час бюджетного процесу, обсяг видатків було знижено на 12%.

Максимум або ранг 20. Найвищий показник — у бюджету на 2003 рік, який готували Ігор Юшко та Микола Азаров з Верховною Радою четвертого скликання. Депутатські поправки тоді збільшили видатки бюджету на 9%.

Всі інші показники розташувалися за рангами залежно від того, наскільки депутати збільшили видатки держбюджету перед фінальним голосуванням.

Наслідком врахування депутатських правок може бути не лише збільшення видатків, а й перерозподіл коштів, який призводить до збільшення або зменшення видатків за окремими статтями. Такий перерозподіл значно не впливає на здатність Мінфіну виконати бюджет, тому ми цього не враховували.

Індикатор №5

Відхилення дефіциту ухваленого бюджету від дефіциту, закладеного до первісної редакції.

Подаючи проект бюджету до парламенту, Мінфін визначає граничний розмір його дефіциту. Відповідно до законодавства він не повинен змінюватися під час коригування законопроекту, адже для фінансування додаткових видатків потрібно або запропонувати нові джерела доходів, або скоротити інші статті видатків.

Дефіцит покривається з двох основних джерел: запозичень та приватизації. Додаткові запозичення означають зростання держборгу та витрат на його обслуговування.   Cередній рівень виконання плану приватизації за ці роки — менше 1%.

Завдання Мінфіну під час бюджетного процесу — забезпечити ухвалення бюджету з попередньо визначеним граничним обсягом дефіциту. Поступливість відомства в перегляді показника дефіциту підвищує фіскальні ризики та потенційно збільшує обсяг запозичень для покриття дефіциту.

Водночас ми припускаємо, що Мінфін коректно оцінює макроекономічну ситуацію, і тому не оцінюємо, чи є запропонований розмір дефіциту оптимальним. Показник зміни дефіциту розраховується за такою формулою.

Формула показує, на скільки відсотків збільшився дефіцит під час бюджетного процесу. Якщо цей показник вище нуля, значить, були прийняті пропозиції депутатів щодо видатків, не підкріплених доходами.

Мінімум або ранг 1. Зменшення дефіциту на 2% у бюджеті на 2002 рік за Ігоря Мітюкова та парламенту третього скликання. Відзначимо, що у бюджеті на 2020 рік дефіцит зменшився майже на 1%.

Максимум або ранг 20. Збільшення дефіциту на 150% відбулося за Ігоря Юшка, Миколи Азарова та парламенту четвертого скликання у бюджеті на 2003 рік.

Індикатор №6

Кількість нормативно-правових актів, дію яких частково або повністю призупинено бюджетом.

Державний бюджет є законом, що "створює належнi умови для реалiзацiї законiв України". Проте з року в рік при складанні бюджету депутати та Мінфін надають бюджету додаткові функції.

Майже щороку закон про державний бюджет зупиняв дію положень інших законів. Приміром, останні чотири роки закони про держбюджет зупиняють дію статті 24^-1 Бюджетного кодексу щодо фінансування фонду регіонального розвитку.

Подібні  призупинки - це негативна практика, яка суперечить численним рішенням Конституційного Суду та власне самій Конституції (якщо призупинка стосується соціальних виплат).

Цей індикатор діє за таким принципом: бюджети, що призупиняють найбільшу кількість положень інших законів, отримують найнижчий рейтинг.

Перше місце (ранг 1) посів бюджет 2011 року. Це єдиний бюджет, який не зупиняв дію інших законів.

На останньому місці (ранг 20) опинився бюджет 2007 року, який зупиняв положення 63-х інших законів. Загалом до 2008 року не було бюджету, який би не призупиняв дію щонайменше 19-ти положень інших законодавчих актів.

На основі цих індикаторів ми розрахували два субрейтинги, які дають розуміння про загальну оцінку бюджету за дотриманням процесу та зміною параметрів.

СУБРЕЙТИНГ "ДИСЦИПЛІНА" побудований за середнім арифметичним індикаторів №1, №2, №3, які стосуються строків подачі та ухвалення бюджету. За цим середнім виставляється загальний ранг субрейтинга — чим менше середнє значення, тим вище бюджет підіймається  у субрейтингу.

СУБРЕЙТИНГ "ЗМІНА ПАРАМЕТРІВ" включає два індикатори, що стосуються зміни параметрів бюджету у період його обговорення та ухвалення в парламенті (№4, №5). Загальний ранг цього субрейтингу базується на середньому за рангами цих двох індикаторів.

Фінальна оцінка та ранги

Фінальна оцінка є середнім арифметичним рангів за кожним з індикаторів. Найбільше можливе значення такої оцінки — 20, якщо Міністерство фінансів та парламент не дотрималися строків ухвалення бюджету, допустили значне зростання видатків та дефіциту під час його розгляду та значно втрутилися у в чинне законодавство.

Мінімум або ранг 1  отримав бюджет на 2019 рік. Поки він залишається найкращим. Його готували Мінфін під керівництвом Оксани Маркарової та парламент восьмого скликання. Сумарне значення оцінки — 4,8.

Максимум або ранг 20 отримав бюджет на 2005 рік, за який несли відповідальність Мінфін під керівництвом Миколи Азарова та парламент четвертого скликання. Сумарне значення оцінки — 13,5. Минулого року на останньому місці був бюджет 2014 року, коли Мінфіном керував Юрій Колобов при парламенті сьомого скликання.