Сколько Украина тратит на улучшение экологии? Слишком мало

За законом про державний бюджет на 2020 рік, усього на охорону природи планують витратити близько 8 млрд грн. Це 0,2% ВВП України. Для порівняння: держави-члени ЄС у 2018 році на захист довкілля витратили майже 2% ВВП.

З року в рік структура та склад видатків майже не змінюються. Основні видатки — це охорона та використання природних ресурсів, ліквідація забруднень, збереження заповідного фонду, утилізація відходів, наукові дослідження.

Фокусом цієї статті є питання навколишнього середовища у державному бюджеті. Хоча в абсолютних величинах видатки зростають, ці кошти "з'їдає" інфляція. У середньому зведений бюджет на охорону природи становить близько 0,3% ВВП.

Видатки бюджету на охорону навколишнього середовища, млн грн

Джерело: звіти Державного казначейства. На графіку наведена класифікація за функціональної ознакою (у державному бюджеті утилізація відходів та ліквідація забруднень стосується подолання наслідків Чорнобильської катастрофи)

Видатками на екологію з державного бюджету у 2020 році опікуватиметься Міністерство енергетики та захисту довкілля. Його річний бюджет — 16,1 млрд грн, що становить 1,4% від загальної суми видатків бюджету та 0,4% ВВП. Однак це кошти не лише на захист навколишнього середовища.

До бюджету нового міністерства "перекочували" витрати колишнього Міністерства енергетики та вугільної промисловості. Серед найбільших витрат об'єднаного міністерства — управління водними ресурсами, реструктуризація вугільної галузі та подолання наслідків Чорнобильської катастрофи.

Сумарно ці статті охоплюють 71% бюджету міністерства. На програми з охорони природи, збереження заповідного фонду, охорону та захист лісів, зменшення викидів парникових газів піде близько 1,3 млрд грн або 8% видатків відомства.

Оскільки не всі бюджетні програми на 2020 рік є у вільному доступі, більшість аналізу зроблено на основі бюджетних програм 2019 року.

Структура бюджетної програми така: ціль, мета, заходи, показники виконання. Є чотири типи показників: затрати, продукт, ефективність, якість. У цьому дописі автор концентрується на показниках якості виконання бюджетних програм, оскільки саме вони відображають прогрес у досягненні цілей програми.[BANNER1]

Вода

Державне агентство водних ресурсів отримало 4,9 млрд грн або 30% від загальної суми видатків Мінекоенерго. Найбільша програма — "Експлуатація державних водогосподарських систем". Основними цілями у паспорті цієї програми на 2019 рік є зниження рівня забруднення вод, поліпшення їх екологічного стану та забезпечення потреб економіки водними ресурсами.

Проте показники якості цієї програми більше стосуються задоволення економічних потреб, а не зниження рівня забруднення води та покращення її екологічного стану. Лише два з дев'яти критеріїв оцінки успішності програми — частка вимірювань показників якості води, що відповідає нормативам похибок, та рівень оновлення основних фондів — можна пов'язати з "екологічними цілями" програми.

Проте навіть з цими показниками важко зрозуміти прогрес досягнення таких цілей, оскільки дані про наявний та цільовий рівні забруднення відсутні. Через те, що показники якості програми не прив'язані до цілей, інколи важко зрозуміти, яка ціль досягається і чи можна це відстежити за допомогою наявних показників узагалі.

Крім того, розробники програми не уточнюють, які науково-дослідні роботи проводяться в межах програми та на досягнення якої цілі ці роботи спрямовані.

Збереження заповідного фонду, охорона навколишнього середовища

Апарат Мінекоенерго відповідає за виконання трьох програм, їх загальний бюджет — 931 953 млн грн або 5,7% від загального бюджету міністерства у 2020 році.

Успішність програми "Збереження природно-заповідного фонду" вимірюватимуть за рівнем збереження видів рослин і тварин, занесених до Червоної книги. Це основна ціль програми. Завдяки цій програмі у 2020 році буде створено два заповідники загальною площею понад 40 тис га.

Вадою програми є те, що показником якості у ній визначене збереження кількості видів рослин і тварин, занесених до Червоної книги, на тому ж рівні, а не "вихід" окремих видів з Червоної книги через збільшення їхньої популяції.

Мета програми "Здійснення заходів щодо реалізації пріоритетів розвитку сфери охорони навколишнього природного середовища" дуже абстрактна: покращення стану навколишнього середовища.

У 2019 році кошти за цією програмою були використані на охорону і раціональне використання водних, природно-рослинних та ресурсів тваринного світу в областях, зокрема, на реконструкцію парку "Софіївка", будівництво притулку для утримання безпритульних тварин в Умані, реконструкцію теплиць у Дрогобичі.

Показники якості — ступінь реалізації цих проєктів. Основним недоліком програми є наявність 25 показників якості. Це дуже багато. Водночас лише кілька з них безпосередньо пов'язані з покращенням стану навколишнього середовища.

Так, встановлення ліцензійного програмного забезпечення у Держекоінспекції є важливою річчю, проте це навряд чи впливає на стан навколишнього середовища.

Загалом, перша програма переважно містить видатки на оплату праці людей, залучених до збереження природно-заповідного фонду, друга — капітальні видатки на заходи, що допоможуть зберегти червонокнижні види.

Ці дві програми більше націлені на обслуговування господарських потреб природоохоронних установ, а не на охорону навколишнього середовища.

На відміну від 2019 року, у цьогорічному бюджеті закладена програма "Здійснення природоохоронних заходів, зокрема з покращення стану довкілля". Це нова програма. Знайти її текст та оцінити її цілі й показники авторці не вдалося. Однак принаймні за назвою вона видається схожою на наведені вище програми.

Охорона та захист лісів

Повна назва програми — "Ведення лісового і мисливського господарства, охорона і захист лісів у лісовому фонді". На неї виділено 445 097 млн грн або 2,7% від загального бюджету Мінекоенерго. Раніше цю програму виконувало Міністерство аграрної політики та продовольства. Її основні цілі — розвиток лісового господарства, збереження біологічного та ландшафтного різноманіття територій.

Основні показники якості — збереження видів рослин і тварин, занесених до Червоної книги, приживлюваність лісових культур, збільшення захисних лісових насаджень та полезахисних лісових смуг порівняно з 2018 роком. Проте ні площа таких насаджень у 2018 році, ні площа їх збільшення не вказані.

У цій програмі, як і в програмі, що стосується природно-заповідного фонду, показники сфокусовані на збереженні видів рослин і тварин, а не на їх відновленні.[BANNER2]

Зменшення викидів парникових газів

Це також завдання апарату Мінекоенерго, на яке виділено 3 808 тис грн або близько 0,1% від загального бюджету відомства.

Перша програма спрямована на заходи із зменшення обсягів викидів парникових газів. Серед них — утеплення приміщень закладів соціального забезпечення і розвиток міжнародного співробітництва з питань зміни клімату.

Серед показників якості — об'єм щорічних скорочень викидів парникових газів та рівень виконання проєктів капітального ремонту (утеплення).

Інша бюджетна програма виділяє кошти на діяльність Національного центру обліку викидів парникових газів. Показники якості цієї програми стосуються моніторингу та звітування щодо антропогенних викидів та абсорбції парникових газів.

Можливо, варто було поєднати обидві програми. Відповідно до них, було б видно, який обсяг викидів зареєстровано у попередньому році, до якого рівня прагне міністерство у наступному році та яким чином цей рівень буде досягнутий.

Субвенція з центрального бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об'єктах комунальної власності — 580 млн грн у 2019 році — зникла. З точки зору децентралізації це може сприйматися негативно.

Утім, незалежні оцінки розподілу субвенції свідчать, що це рішення обґрунтоване. У 2019 році значна частина коштів субвенції була виділена на області, які й так мають великі обсяги екологічних фондів, а окремі заходи не пройшли процедуру отримання оцінки впливу на довкілля або навіть були шкідливими.

У решті програм (загальне керівництво, рибне господарство, енергоефективність, екологічна інспекція, наукові дослідження) закладені видатки до 1 млрд грн, що загалом становить менше чверті бюджету міністерства.

Зрозуміло, що в уряду є більш нагальні цілі, ніж екологія, тому важливо правильно розпорядитися тими 0,2% ВВП, які закладені в бюджеті на відповідні програми.

Програми Мінекоенерго слід переглянути — визначити досяжні та вимірювані цілі для них, а також переглянути показники якості програм. Зараз показники якості зосереджені переважно на рівні реалізації заходів, проте зв'язок між ціллю та заходами неочевидний та не випливає з описів програм.

В ідеалі показники якості повинні показувати прогрес у досягненні цілей. Наразі лише у бюджетному запиті щодо збереження природно-заповідного фонду на 2020-2022 роки є динаміка змін за показниками від 2018 року до 2022 року.

Крім того, деякі показники зосереджені на збереженні статусу-кво, а не на покращенні ситуації. Важливою темою для подальшого розгляду є також використання екологічного податку на місцях та визначення інструментів для стимулювання покращення екологічної ситуації в Україні.

Мирослава Савісько, студентка Геттінгенського університету