Легализация игорного бизнеса: почему рушится план Зеленского

Плани легалізувати гральний бізнес ризикують зійти нанівець.

17 жовтня Кабмін вніс до парламенту свій законопроєкт про повернення азартних ігор в лоно закону. З того часу в парламенті з'явилися ще сім альтернативних законопроєктів.

Така кількість ініціатив на фоні активних закулісних домовленостей радше свідчить про бажання парламентарів заблокувати процес, ніж повернути азартні ігри в законодавче поле.

ЕП вже писала, ким представлений ринок азартних ігор в Україні і хто з учасників намагається впливати на законодавчі ініціативи депутатів.

У цьому матеріалі ЕП пояснює, чому урядовий акт майже не має шансів на ухвалення і навколо чого точаться основні спори.

Плани тонуть у поправках

Законопроєкт про легалізацію грального бізнесу народжувався проблемно. Кабмін схвалив його 29 вересня і ще три тижні вносив у парламент.

На що знадобилося стільки часу? Мала місце звична для складних документів практика: спочатку схвалили, а потім змінювали і дописували.

В інтерв'ю ЕП міністр фінансів Оксана Маркарова пояснювала це так: "Це непростий законопроєкт. Коли я винесла його на Кабмін, до нього ще не було повністю висновків від Мін'юсту і Мінекономіки. Кожне міністерство дало мені по 15 сторінок зауважень, які ми ретельно відпрацювали".

У розпорядженні ЕП опинилися ці самі висновки, про які згадувала міністерка. Частина зауважень обох відомств — технічні, частина — змістовні.

Мін'юст наполягав на визначенні статусу органу, який контролюватиме ринок, порядку створення його територіальних органів, порядку отримання ліцензій.

У початковій версії документа йшлося про те, що контрольним органом буде комісія з розвитку та регулювання азартних ігор, однак її правовий статус був нечітким. Зараз йдеться про те, що це буде орган центральної влади із спеціальним статусом.

Також міністерство пропонувало зобов'язати організаторів лотерей до 1 січня 2020 року припинити приймати ставки лотерей та повністю виплатити гравцям виграші, які вже зафіксовані.

Початкова редакція передбачала певний перехідний період: організатори лотерей могли продовжувати свою роботу до отримання ліцензії.

Мінекономіки уточнювало перелік документів, потрібних для отримання ліцензії на проведення азартних ігор, пропонувало закріпити за контрольним органом право необмеженого доступу до системи онлайн-моніторингу через інтернет.

Цим пропозиції міністерства не обмежувалися.

Воно також наполягало на тому, щоб заборонити організаторам азартних ігор надавати доступ до таких ігор третім сторонам — інтернет-клубам та інтернет-кафе. Грати дозволялося лише в спеціально обладнаних залах.[BANNER1]

Документ був внесений у Верховну Раду і майже одразу змінив "прописку". З податкового комітету, очолюваного ексміноритарним власником М.С.Л. Данилом Гетманцевим, він перекочував до комітету з питань економічної політики, а потім повернувся назад.

У цей час тема легалізації грального бізнесу швидко вийшла за рамки урядового документа — за короткий час у  законопроєкту з'явилося сім конкурентів. Кожен з них віддзеркалює інтереси представників різних видів азартних ігор.

Паралельно вони генерують свої пропозиції до того, як повинна відбуватися легалізація. ЕП вдалось ознайомитися з більшістю цих поправок. Тож навколо яких тем відбуваються основні суперечки?

Чи потрібен перехідний період

Перехідний період — час, який пройде з моменту ухвалення закону до моменту, коли усі його положення набудуть чинності. У випадку з азартними іграми йдеться про рік.

На думку голови парламентського комітету з питань економічної політики Дмитра Наталухи, закон одразу не запрацює, перехідний період потрібен для низки речей: створення спеціальної комісії з контролю за азартними іграми, підготовки системи онлайн-моніторингу, підготовки та проведення конкурсів з видачі ліцензій.

"Якщо ми підемо на перехідний період, то завдяки поступовому переходу організаторів азартних ігор на нові правила можемо додатково отримати 2 млрд грн в бюджет за цей перехідний рік", — вважає Наталуха.

Проте не все так просто.

"Важливо зрозуміти, для чого потрібен цей період. Майже всі європейські країни, де існує гральний ринок, йшли одним і тим самим шляхом: спочатку система контролю, потім все інше. Контроль — це найголовніше", — наголошує президент оператора державних лотерей М.С.Л. Георгій Ложенко.

Розвинені країни просувалися step by step, відкриваючи ринок в міру налагодження контролю над певними сегментами ринку.

Наприклад, Англія довгий час забороняла лотереї, бо там не розуміли, як контролювати цей ринок. Зате там добре розуміли, як контролювати букмекерство, бо воно там традиційне.

З іншого боку, коли в Греції вирішили відкрити ринок для бетингу, його віддали лотерейному оператору ОРАР. Причина проста: оператор мав централізовану систему моніторингу коштів, яку контролює держава.

"Перехідний період має бути витрачений на створення системи контролю за обігом коштів, що працюватиме для всіх учасників ринку. Зараз він є тільки в окремих операторів лотерей. Якщо цю систему не запустити — отримаємо дикий ринок, який не буде контролювати держава", — прогнозує Ложенко.

З огляду на українські реалії незрозуміло, що гірше: ухвалити закон, який одразу не запрацює, або ухвалити закон і закласти в ньому час на підготовку до нових правил.

Ідея перехідного періоду має і зворотну сторону. Деякі учасники ринку кажуть, що це лише привід для того, щоб відкласти легалізацію.

Зараз "Слуга народу" має монобільшість в парламенті, і шанс на ухвалення закону є. Через рік-два монобільшість може похитнутися і про консолідовану позицію парламентарів у цьому питанні буде годі й мріяти.

Ризики того, що перехідний період затягнеться, у такому разі зростають.

Як працювати з гравцями

Схоже, що комунікація та донесення інформації до гравців — одна з білих плям урядового законопроєкту.

У висновках Української асоціації ігрової індустрії йдеться про те, що в документі прописані вісім вимог до організаторів азартних ігор, у тому числі — не допускати до гри осіб, яким заборонив грати суд, осіб з вираженою лудоманією, самообмежених осіб.

Також організатори зобов'язані розміщувати в гральних залах інформаційні матеріали, ідентифікувати гравця, проводити інструктажі з персоналом про відповідальне ставлення до азартних ігор.

Проблема в тому, що цим переліком все обмежується.

Детально в законі виписаний лише один з цих пунктів — ідентифікація гравця. Експерти асоціації пропонують розписати кожен пункт.[BANNER2]

Також є пропозиція надати гравцям право обмежувати свою гру в інтернеті за допомогою спеціальних опцій, електронного особистого кабінету в онлайн-системі організатора азартної гри.

Крім того, є питання до процедури ідентифікації. Як зазначає голова фракції "Слуга народу" Давид Арахамія, який розробляв основний проєкт про гральний бізнес до його передавання в уряд, деякі норми акта після його виходу з уряду були спотворені.

"Для ідентифікації гравця потрібні паспорт та ідентифікаційний код. Це означає, що іноземець, який зупинився у п'ятизірковому готелі, не зможе грати, що, як мінімум, дивно", — зазначає він.

Що робити із старими ліцензіями

Заборонивши гральний бізнес у 2009 році, уряд скасував видані на той момент ліцензії на проведення азартних ігор. Це створило юридичну колізію.

Річ у тім, що закон дозволяє анулювати підприємцю ліцензію, якщо на це є підстава, приміром, через порушення. Однак опція масового скасування ліцензій цілому сектору в односторонньому порядку в законі не прописана.

Судові спори вже є. Естонська компанія Olympic Entertainment Group подала в міжнародний арбітраж позов проти України через заборону грального бізнесу. Компанія намагається відсудити в України компенсацію за завдані збитки через скасування ліцензій.

"Усього тоді було скасовано 204 ліцензії, і зараз є 22 організації, які готові почати судові процеси. Вони можуть трактувати закон про легалізацію як нововиявлені обставини і теж захотіти отримати компенсацію", — каже голова Київської спілки підприємців грального бізнесу Юрій Кожема.

Що робити з цим ризиком, наразі незрозуміло.

Чи вдасться отримати заплановані надходження

Усі цифри щодо надходжень базуються на вартості плати за ліцензії. У бюджеті на 2020 рік закладено 3 млрд грн доходу.

Недавно члени комітету з економічної політики навели інші розрахунки, з урахуванням перехідного періоду. Мовляв, за п'ять років можна буде отримати 34-35 млрд грн, з яких 2 млрд грн, як зазначалося вище, надійдуть саме у перехідний рік.

На чому базуються такі розрахунки, сказати складно. Питання оподаткування азартних ігор наразі не вирішене. На думку Арахамії, закладена Кабміном сума "малореалістична".[L]

"Ми рахували, що буде, якщо ухвалити закон з 1 січня. У нас виходило близько 1,5 млрд грн. Тепер усі в авральному порядку шукають ці гроші. У цьому зараз головна заковика, треба знайти цю точку згоди", — наголосив він.

Учасники ринку ставляться до цих цифр максимально скептично.

"Усі ці розрахунки нічим, крім припущень, не обґрунтовані. Посилання на якихось експертів чи учасників ринку — це просто введення громадськості і, мабуть, влади, в оману", — вважає Ложенко.

До того ж, додає він, дохідність та інтенсивність впливу на свідомість людини кожного виду такого бізнесу різні. Поки в країні не буде системи обліку грошей на ринку азартних ігор, про жодні прогнози і плани мова не йтиме, впевнений Ложенко.

Чи потрібен новий регулятор і коли він з'явиться

Легалізація азартного бізнесу передбачає появу нового регулятора. Проблема в тому, що в оперативну появу цього регулятора ніхто не вірить і є сумніви в його доцільності.

"Щоб запустити все швидко, не обов'язково створювати якийсь ліцензійний орган. Можна віддати ці функції Мінекономіки. Видача ліцензії на певний вид діяльності — це не якась геть невідома функція. Для затягування процесу можна створювати новий орган", — наголошує у розмові з ЕП один з учасників ринку.

Крім того, є пропозиції доповнити функціонал нового органу. Приміром, надати більше функцій для боротьби з незаконним впливом на результати офіційних спортивних змагань.

Ще раз про лобі: роль російської "лужниківської" групи

Ринок азартних ігор перебуває в тіні понад десять років. Не дивно, що під час його легалізації проявляються інтереси не тільки компаній-учасниць сектору, а й різних груп бізнесменів з кримінальним шлейфом.

У попередній статті ЕП писала, що в ході підготовки законопроєкту про легалізацію азартних ігор "засвітився" Борис Баум — власник офшорної компанії First National Lotteri Ltd., афілійованої з Першою національною лотереєю Росії.

Тепер стали відомі нові факти. Баума пов'язують з російською групою "лужниківських" та з одним з колишніх її менеджерів Михайлом Спектором, який в Україні володіє готелем Premier Palace. До 2011 року там діяло елітне казино.

Premier Palace — один з тих готелів, які зможуть відкрити казино після ухвалення закону. "Слуги народу" кажуть, що нічого не знають про Баума як про кримінального авторитета і бачать в ньому звичайного консультанта.

Так, голова фракції "Слуга народу" Давид Арахамія визнав, що Баум входив до робочої групи з підготовки законопроєкту щодо легалізації, і саме він рахував обсяг тіньового ринку: кількість комп'ютерів, залів і приблизну маржинальність.

Колега Арахамії Олег Марусяк запевняє, що йому нічого не відомо про кримінальні зв'язки Баума, і називає його одним з "профільних експертів". "Як людину я його не знаю, але знаю, що Баум добре знає цей ринок", — наголошує він.

Питання допуску "інвесторів" з російським кримінальним корінням залишається, і як його вирішувати, депутати не розуміють. Наталуха вважає, що це завдання СБУ та решти правоохоронних органів.

Дев'ятий не зайвий, дев'ятий — запасний

Парламент повинен розглянути усі вісім зареєстрованих законопроєктів. "Жоден проєкт не вартує ухвалення. Усі вони клоновані від одного, який враховує бажання "операторів" тіньового ринку легалізувати свою діяльність", — зазначає Ложенко. Він наголошує, що в деяких країнах кожен вид азартних ігор регулює окремий закон.

У минулому в урядових кабінетах такий варіант теж розглядався, але він не мав успіху.

"Якщо законодавець вирішив звести все в одну купу, то має бути однакова прозорість для всіх учасників ринку. Складається враження, що мета урядового документа — продати "тіньовикам" вхідний квиток на ринок", — обурюється президент М.С.Л.[BANNER3]

Члени економічного та податкового комітетів запевнили ЕП, що жоден з восьми проєктів не планується ухвалювати в нинішньому вигляді. Депутати мають намір підготувати ще один проєкт, який врахує усі правки.

"Плануємо підготувати консолідований депутатський законопроєкт, розглянути його в комітеті і відправити в зал до кінця 2019 року", — зазначив голова підкомітету з питань організації та оподаткування грального бізнесу податкового комітету Олег Марусяк.

Наталуха цей сценарій і терміни підтверджує. Однак часу залишилося небагато, а консенсус щодо моделі легалізації досі відсутній. "До кінця 2019 року закон точно не буде ухвалений", — прогнозує один з депутатів податкового комітету.