Бюджет 2019 не выполняется: что происходит и чем это грозит

Бюджет-2019 спіткала реальність. Перманентне невиконання кошторису з початку року закінчилося його коригуванням.

На початку листопада оновлена редакція фінплану набула чинності.

VoxUkraine з'ясував, чи став після цього бюджет більш реалістичним і що вплине на його виконання за результатами 2019 року.

Доходи не зібрались

З початку 2019 року державний бюджет не виконувався ні за доходами, ні за видатками. Влітку ситуація загострилася настільки, що НБУ заговорив про необхідність його секвестру. Результати виконання кошторису за дев'ять місяців підтвердили, що ситуація порівняно з першим півріччям змінилася, але несуттєво.

План за доходами вдалося частково наздогнати. У січні-вересні виконання загального фонду за доходами становило 95%, тоді як у першому півріччі — 94%.

Як пояснює Мінфін, причини невиконання бюджету тягнуться з попередніх періодів, хоча з'явилися і деякі нові фактори. План з надходжень внутрішнього ПДВ не виконується через більші обсяги відшкодування ПДВ експортерам.

Низькі доходи від ренти пояснюються переплатою "Укргазвидобування" 0,8 млрд грн у 2018 році. Переплата утворилася у зв'язку з платежами з виплати субсидій.

На збір імпортного ПДВ продовжують тиснути податкові пільги на імпорт сонячних батарей та вітряків, які діють з початку 2019 року. За офіційними даними, щомісячні недонадходження становлять близько 0,6 млрд грн.

Крім того, скоротився обсяг розмитненого імпортного газу. З квітня 2019 року "Нафтогаз" використовує режим "митного складу", який дозволяє закачувати та зберігати природний газ у підземних сховищах без сплати митних платежів.

За даними Мінфіну, сплата ПДВ від імпорту палива за січень-серпень 2019 року порівняно з аналогічним періодом 2018 року впала на 6,4 млрд до 1,7 млрд грн.

Також на ПДВ негативно позначилася нижча ціна імпортного газу та зміна формули визначення ціни на нього для побутових споживачів та виробників тепла. А ще дається взнаки курсовий фактор. Бюджет розрахований на середньому курсі 28,2 грн за дол, тоді як у січні-вересні він становив 26,4 грн за дол.

Акцизи залишаються слабкою ланкою в доходах бюджету через наперед сформовані запаси тютюнових компаній. Протягом року вони розпродають залишки і скорочують виробництво сигарет, що обертається мінусом для бюджету.

Крім того, різко погіршилися відносини держави з тютюновими компаніями.

3 жовтня депутати з фракції "Слуга народу" Олександр Дубінський та Олександр Юрченко внесли до законопроекту №1049 поправку, якою перерозподілили торгову маржу між учасниками тютюнового ринку.

Чотири міжнародні тютюнові компанії — British American Tobacco, Japan Tobacco International, Philip Morris та Imperial Tobacco — заявили, що можуть згорнути виробництво і піти з України. "JTI-Україна" подала заяву про відмову купувати замовлені акцизні марки. Обговорення ситуації вийшло на рівень прем'єра.

Після зустрічі з тютюновими компаніями глава уряду Олексій Гончарук заявив, що певне рішення знайдене. Це дозволило знизити градус напруги. Компанії змінили плани щодо закриття фабрик і зайняли вичікувальну позицію.

Не всі заплановані видатки стали реальністю

У січні-вересні ситуація з проведення видатків не змінилася: їх виконання залишилося на рівні 91%. Протягом року видатки проходять певну фільтрацію: захищені — фінансуються майже в повному обсязі, видатки розвитку — зважаючи на наявність у бюджеті коштів та рівень готовності проектів.

Є видатки, що не фінансуються взагалі або фінансуються мінімально. Причин кілька: низька пріоритетність програм для уряду, їхня неефективність, менший попит на ці кошти з боку реципієнтів, наприклад, програми підтримки АПК. Кошти з таких програм часто перерозподіляються на більш нагальні потреби.

У бюджеті є програми, фінансування за якими з початку року так і не почалося. Одна з них — програма з реформи державного управління. Спершу на неї планувалось витратити 1,2 млрд грн, потім плани скоротились до 0,6 млрд грн.

Утім, жодної гривні поки не виділено. Не запрацював також фонд президента з підтримки молоді. 1,2 млрд грн на фонд енергоефективності теж не проведені.

Менш ніж на 20% профінансовані програми з державної підтримки кінематографії, утилізації боєприпасів, здійснення природоохоронних заходів.

На низькому рівні проведення окремих регіональних видатків. Так, Державний фонд регіонального розвитку профінансовано на 1,3 млрд грн або 31%. Краща ситуація із субвенцією на соціально-економічний розвиток: уряд виділив на неї 94% коштів. Витрачені з початку року 759 млрд грн держава розподілила так.

Як змінився бюджет

Восени потреба в перегляді бюджету актуалізувалася ще більше. 31 жовтня уряд вніс зміни до бюджету. Доходи і видатки зменшилися на 19 млрд грн до 1,007 трлн грн і 1,093 трлн грн відповідно. Дефіцит зріс на 1,1 млрд грн до 91,1 млрд грн.

Всередині бюджету відбувся перерозподіл коштів. Так, видатки на виплату зарплати шахтарям збільшилися на 1 млрд грн, на безпеку та оборону — на 1,4 млрд грн, на ліквідацію надзвичайних ситуацій — на 0,5 млрд грн.

Паралельно на 0,8 млрд грн зменшилося фінансування фонду президента з підтримки освітніх та наукових програм для молоді. Міцніший курс гривні дозволив уряду переглянути план з видатків на обслуговування державного боргу і скоротити їх на 21,6 млрд грн. Також були скорочені видатки на підтримку АПК.

Ці зміни актуалізували параметри кошторису, але не врятували його від ризиків невиконання.

Що чекає на кошторис

Зберігається низка факторів, які продовжують тиснути на бюджет.

Перший фактор — курс гривні. Національна валюта продовжує зміцнюватися, а це означає, що бюджет і надалі втрачатиме на податках з імпорту. Це скорочення  частково компенсується зменшенням видатків на обслуговування державного боргу, але про виконання плану тим не менш не йдеться.

Другий фактор — розмитнення газу. На думку фінансового аналітика ICU Тараса Котовича, виконання податкових надходжень, пов'язаних з імпортом, може покращитися з початком розмитнення "Нафтогазом" використаного палива з підземних сховищ, яке перебуває там на умовах митного складу.

"Якщо НАК почне розмитнювати газ, то доходи з податків з імпорту можуть бути виконані навіть краще за скоригований план, що поліпшить збалансованість бюджету", — каже Котович. Якщо розмитнення не буде, то просідання посилиться.

Третій фактор — невирішена ситуація з тютюновими компаніями. Скандал стих, але не закінчився. Рішення, про яке говорив Гончарук, не стало реальністю. З точки зору закону можливі два варіанти: або депутати скасують поправку, а потім переголосують документ без неї, або президент ветує ухвалений документ.

Чим довше ця історія перебуватиме в підвішеному стані, тим більше буде ризиків для сплати акцизів. У 2018 році тютюнові компанії сплатили 47 млрд грн акцизів.

Звісно, закриття фабрик не означає, що бюджет втратить ці кошти: сигарети не зникнуть, просто будуть імпортуватися.

Відбудеться заміна доходів бюджету від внутрішніх податків на доходи від податків з імпорту.

Фіскальний ефект від такої заміни невідомий.

Перехід від внутрішнього виробництва сигарет на імпорт може супроводжуватися падінням акцизних надходжень або перебоями при їх сплаті.

Четвертий фактор — економічне зростання. Якщо у першому півріччі ріст ВВП перевищив усі можливі прогнози і становив 4,6%, то вже у третьому кварталі розвиток економіки збавив темп до 4,2%. Утім, порівняно з 3%, на яких розрахований бюджет 2019 року, це також високий показник.

Головна економістка Світового банку Анастасія Головач упевнена, що він компенсує недобір від податків з імпорту та акцизів. "У випадку з фактором курсу гривні матиме місце не тільки невиконання доходів, а й скорочення видатків. Крім того, кращі, ніж очікувалося, темпи зростання економіки позитивно вплинуть на доходи від податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток".

При цьому експертка зауважує, що високі темпи зростання ВВП для України — це явище більше з площини "пощастило", ніж "стала закономірність".

"Другий рік поспіль ми маємо рекордні врожаї. Другий важливий фактор — внесок в прискорене економічне зростання фінансового сектору. Його прибутки — це природне явище після кризових років", — говорить вона.

На думку Головач, ці тренди не будуть сталими у майбутньому, оскільки база порівняння поступово збільшуватиметься. Важливим драйвером росту ВВП є показник притоку капітальних інвестицій, а він в Україні недостатній.

Галина Калачова, керівник проекту VoxUkraine Budget Watchdog

VoxUkraine, спеціально для ЕП