Народные депутаты vs неизвестные чиновники: кто на самом деле будет управлять страной

Всю прошлую неделю народные депутаты от партии "Слуга народа" учились в Трускавце азам госуправления, писали стратегию своего развития, слушали лекции о правилах разработки законопроектов.

Первый тест на умение "работать по-новому" новый парламент будет сдавать уже в сентябре. Согласно Бюджетному кодексу, до 15 сентября Кабмин должен подать на рассмотрение Верховной Рады проект закона о госбюджете на 2020 год.

Почему это тест? Степень и качество изменений в стране будут зависеть не только от способности народных депутатов собрать большинство для голосование за отдельный "хороший" закон. С этим, очевидно, теперь проблем в Раде не будет.

После голосования любой закон нужно уметь внедрить, а в ряде случаев — еще и в достаточной мере профинансировать. Первое — частично, второе — в полной мере зависят именно от госбюджета.

Скажем, именно законом о госбюджете можно не дать или дать слишком мало денег на реализацию любой инициативы. Можно даже приостановить действие отдельного закона. К примеру, закон о госбюджете на 2019 год приостановил действие отдельных частей пяти законов.

Расходы госбюджета можно раздуть настолько, что экономика не выдержит и погрузится в кризис, как это случилось в результате бездарной политики управления госфинансами в 2011-2013 годах.

В этом контексте переживать пока не о чем. Минфин внимательно следит за тем, чтобы бюджет был сбалансированным.

Однако есть другой важный аспект влияния госбюджета на развитие экономики: на что именно тратятся деньги налогоплательщиков в рамках бюджета и какой эффект от этих расходов получает страна.

Здесь компетентность парламента стремится к нулю. О чем идет речь?

Бюджетом управляет deep state, а не депутат

Закон о государственном бюджете — это около 600 бюджетных программ, каждая из которых "стоит" от нескольких миллионов гривень до нескольких миллиардов гривень.

Каждая такая статья — отдельный "пакет" финансирования, в котором — содержание десятков госпредприятий, бюджетных учреждений, субсидии для десятков или десятков тысяч людей.

Способны ли народные депутаты в деталях проанализировать и принять взвешенные решения о целесообразности именно такого финансирования и именно в таком размере?

Такое редко знают в деталях даже профильные министры и почти никогда — депутаты. Хорошо это знают только отдельные госслужащие, которые считает запросы на финансирование конкретных статей госбюджета.

Взять, к примеру, одну из программ Государственного управления делами (Державного управління справами).

Программа 0301130 посвящена популярной ныне теме — обучению и тренингам для госслужащих. На эту цель в 2019 году Украина потратит 278 млн грн. Почти вся эта сумма, 276 млн грн, — это финансирование Национальной академии государственного управления (НАДУ) при президенте Украины.

На что пойдут эти деньги? Сколько госслужащих, как и чему обучит НАДУ? Как это обучение конвертируется в улучшение качества работы госаппарата?

Для сравнения: финансирование НАДУ — это 11 годовых бюджетов университета "Киевская школа экономики". При этом тренинги для Минфина или народных депутатов от "Слуги народа" проводит именно КШЕ, а не НАДУ.

Другой пример — программа МЗ "Организация и регулирование деятельности учреждений и отдельные мероприятия в системе охраны здоровья".

В этой программе "сидит" финансирование 13 бюджетных учреждений, но какой эффект для страны дает большая часть из них — загадка, которую МЗ пытается разгадать. 

Бюджетом, а значит, и страной управляют не депутаты, не президент или премьер-министр, а deep state, не известные широким массам и даже политикам и министрам чиновники.

Что делать

Такая проблема есть в большинсиве стран, но в развитых государствах ее решают при помощи так называемого программного бюджетирования — ПБ.

Логика ПБ — дать политикам простой содержательный документ, из которого можно быстро понять цель политики, как ее будут достигать и вымерять, поможет ли трата денег двигаться к цели.

ПБ — едва ли не самый эффективный инструмент контроля бюджетных трат в Канаде, Британии, Австралии, Южной Корее. В последние два десятилетия они активно переходят на ПБ как один из ключевых элементов среднесрочного бюджетного планирования.

Согласно лучшим практикам стран, рекомендациям ОЭСР и Мирового банка, на каждое министерство должно приходиться не больше пяти бюджетных программ. Чем их меньше, тем легче следить за их исполнением.

В каждой программе есть цели, индикаторы их достижения, объем финансирования на среднесрочный период. Пример — описание целей бюджетных расходов по отдельным программам Австралии и Канады.

В Украине формально программное бюджетирование тоже есть, оно применяется с 2002 года. Однако "неподготовленному читателю" украинские "паспорта" бюджетных программ в руки лучше не брать.

Как и многие другие инструменты госуправления, програмное бюджетирование (программно-целевой метод бюджетирования) было выхолощено плохим исполнением.

Общая проблема всех програм — отсутствие адекватных целей политик, информации, как эти цели планируется достигать, нерелевантные показатели эффективности, которые не дают никакой информации о том, удастся ли достичь заявленных целей.

Это порождает возможности для коррупции, содержания десятков госпредприятий и бюджетных учреждений, полезность которых для государства стремится к нулю, а финансирование выделяется просто потому, что у руководителей этих бюджетных учреждений "сложились хорошие отношения" с профильными чиновниками.

Попытку исправить ситуацию и сделать паспорта бюджетных программ более качественными документами распределения бюджетных денег в 2019 году сделал Минфин.

В начале года он запустил процедуру осмотра расходов spending review. Этот процесс призван определить, насколько бюджетное финансирование помогает достичь целей политик.

Первая попытка Минфина в 2018 году потерпела фиаско из-за неспособности отдельных министерств посмотреть на свои практики работы.

В 2019 году осмотр касается не больше двух десятков программ. Даже если эта попытка Минфина окажется успешной, понадобится несколько десятков лет, чтобы нынешними темпами навести в бюджете порядок.

Что делать и причем здесь народные депутаты? В полномочиях нового парламента — перезапустить програмное бюджетирование в Украине. Законодательные основания для этого уже есть.

По инициативе Минфина в 2018 году в Бюджетный кодекс вписано, что при подаче проекта закона о госбюджете на рассмотрение парламента Кабмин обязан предоставлять информацию о целях политик, на которые предполагается тратить бюджетные средства, и индикаторах их достижения.

То есть под каждую строку расходов госбюджета вместе с проектом закона о госбюджете должен быть подан короткий документ с описанием целей этих расходов и того, как депутаты смогут понять, достигаются ли эти цели.

Теперь нужна политическая воля. Новой Верховной Раде необходимо требовать, чтобы каждая бюджетная программа отвечала конкретной политике, имела четкую цель, объясняла обществу, как именно министерство планирует достигать целей, и имела индикаторы, которые позволят замерить результат.

Если к подаче проекта бюджета-2020 это сделать невозможно, то для подготовки принципиально нового финплана-2021 время есть.

Иначе народные депутаты и дальше будут свадебными генералами, которые управляют деньгами бюджета только формально, в то время как реальная власть находится у deep state.

Дарина Марчак, руководитель Центра анализа публичных финансов и публичного управления, Киевская школа экономики