Смогут ли кандидаты в президенты выполнить свои экономические обещания
Більшість кандидатів у своїх програмах роблять фокус на обороні та підходах до управління державою. Про економіку говорять менше.
Економічні обіцянки кандидатів варіюють від зниження ціни на газ удвічі до запуску ринку землі, проте виконання більшості з них перебувають поза межами прямих повноважень президента.
Що можуть українські президенти
Основні повноваження президента описані у 106 статті Конституції. Вони переважно стосуються оборони та міжнародних відносин. Можливості президента впливати на економіку менші. Одна з можливостей впливу — кадрові призначення.
Президент подає кандидатури на посади голови Фонду держмайна (ФДМ), який відповідає за приватизацію та оренду об'єктів державної власності, голови Антимонопольного комітету (АМКУ), який контролює дотримання бізнесом правил гри, делегує двох осіб до конкурсної комісії з відбору членів Комісії з регулювання енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) і потім призначає її склад.
Глава держави також призначає половину складу Ради Національного банку, яка розробляє та контролює впровадження грошово-кредитної політики, вносить подання на призначення голови НБУ.
Причому для призначення голів ФДМ, АМКУ та Нацбанку потрібне голосування в парламенті.
При призначенні людей на ці посади президент може відбирати кандидатів, які мають спільне з ним бачення економічних питань.
Він може поставити голові ФДМ завдання максимально розпродати корупційні годівниці — державне майно і підприємства, голові АМКУ та членам НКРЕКП — деолігархізувати та демононополізувати економіку, а Раді та голові НБУ — триматися курсу на інфляційне таргетування.
ФДМ, АМКУ, НКРЕКП та Нацбанк можуть стримувати бажання уряду допомагати державним підприємствам та нарощувати бюджетні видатки.
Новообраний президент не зможе відразу реалізувати свої кадрові повноваження. Наприклад, термін роботи нинішнього складу АМКУ — до 2022 року, голови НБУ — до 2025 року.
Президент також має вплив на призначення керівництва силових органів та суддів. Завдання президента для силових органів — припинити тиск на бізнес.
Заходи, які він може вживати — обшуки, вилучення майна, — не повинні завдавати бізнесу економічної шкоди. Окреме завдання — припинення розслідування Службою безпеки України економічних злочинів.
Силові органи не повинні бути інструментом рейдерства та боротьби з конкурентами. Економічне завдання для суддів — захист прав власності. Саме суди та корупція — основні чинники, що стримують інвестиції, а без них не буде економічного зростання.
Хоча президент ухвалює кадрові рішення, він не повинен займатися мікро-менеджментом та втручатися у діяльність цих органів навіть з благими намірами. Після призначення чиновників далі вони працюють незалежно.
Серед інших інструментів в арсеналі президента — можливість вносити на розгляд парламенту закони, накладати вето, оскаржувати їх конституційність. Однак чи будуть ці закони ухвалені, залежить від того, чи є у президента більшість у Верховній Раді.
Президентське вето може бути подолане при наявності 300 голосів. Враховуючи низькі рейтинги кандидатів у президенти, у жодного з них не буде стійкої пропрезидентської більшості ні до парламентських виборів восени 2019 року, ні після них. Отже, законодавчі можливості кандидатів будуть обмежені.
Що обіцяють кандидати
Автори проаналізували політичні програми дев'яти найбільш рейтингових кандидатів у президенти (Тимошенко, Зеленський, Порошенко, Бойко, Гриценко, Ляшко, Садовий, Мураєв та Кошулинський), які опубліковані на сайті ЦВК.
Усі дев'ятеро торкнулися сфер державної політики 687 разів, в середньому один кандидат мав 76 пропозицій.
Найбільше пропонує Руслан Кошулинський: він висловився з приводу бачення державної політики 128 разів. Найменше пропозицій у Петра Порошенка — лише 51. Це пов'язано з тим, що значну частину своєї програми він присвятив своїм досягненням на посту президента.
Найбільше кандидати говорять про свої плани у сфері оборони — таких пропозицій 56. На другому місці за популярністю (50 згадок) — пропозиції до змін системи управління державою: від зміни закону про вибори до зміни конституційного устрою держави з президентської на парламентську.
Обіцянок у сфері економіки порівняно небагато, крім енергетичного сектору. В економіці найбільш популярними темами є енергетика (47 згадок), умови ведення бізнесу (35), сільське господарство (27), податки (25) та пенсії (22).
Енергетика: обіцяють конкуренцію і зниження тарифів
У сфері енергетики кандидати найчастіше згадують не про тарифи на газ (ця тема використовується в політичній рекламі багатьох кандидатів), а про особливості ринку газу: енергетичні монополії та їх регулювання, доступ до надр.
До цієї категорії входять, наприклад, пропозиції Садового: "Забезпечити доступ до користування надрами на конкурентній основі" та "Гарантувати незалежність регулятора, який надає доступ до користування надрами, до власності чи управління критичною інфраструктурою".
Ці обіцянки не є популістичними. Незалежний регулятор, який встановлює рівні для всіх умови, та конкуренція, що сприяє більшій ефективності, — позитивні реформи. Однак малоймовірно, що президент зможе повністю виконати такі обіцянки.
З одного боку, глава держави може гарантувати незалежність регулятора, якщо він чи вона не буде перевищувати свої повноваження, втручаючись у його роботу.
З іншого боку, "забезпечення доступу до користування надрами на конкурентній основі" повинен здійснювати Держгеонадра. Його діяльність координує Кабмін, на який президент прямо не впливає.
Більшість кандидатів не оминають питання тарифів на газ: про них говорять сім з дев'яти провідних кандидатів.
Усі вони пропонують зниження тарифів, різниця лише в обсязі такого зниження: удвічі (Тимошенко), щоб українці платили за комунальні послуги не більше 15% доходів (Ляшко), до рівня собівартості (Кошулинський), знизити лише для малозабезпечених громадян (Зеленський).
Жоден кандидат не пропонує підвищити ціни на газ до ринкового рівня, зберігши субсидії для найменш забезпечених, як вимагає Міжнародний валютний фонд.
Штучне зниження тарифів на газ для всіх збільшить дефіцит бюджету. На жаль, кандидати не вказують, чим його покривати.
Невиконання вимог МВФ — це ризик втрати фінансування, що також негативно позначиться на економічному зростанні. Отже, такі обіцянки популістичні.
Вони також нереалістичні: встановлення тарифів на газ не належить до повноважень президента. Ціну на газ повинен визначати ринок. Субсидії на газ для окремих верств населення — сфера відповідальності Кабміну.
Бізнес: зменшити тиск та зробити кредити доступними
Кандидати говорять про необхідність зниження тиску на бізнес з боку податкової, СБУ та Генпрокуратури (8 пропозицій).
Наприклад, Гриценко обіцяє позбавити СБУ, ГПУ та поліцію впливу на економіку, а Тимошенко — реорганізувати органи податкової служби та ліквідувати податкову міліцію. Хоча такі пропозиції непопулістичні, президент не може повністю їх виконати.
Він може подавати у Верховну Раду такі кандидатури на посади голів СБУ та ГПУ, які гарантуватимуть зниження тиску на бізнес. Однак для їх призначення потрібне погодження парламенту.
Крім того, призначення потрібних кандидатів без зміни законодавства може зменшити тиск на бізнес лише у короткостроковій перспективі. Наступний президент може призначити інших керівників, які поновлять тиск на бізнес.
Для довгострокових змін потрібні зміни в законодавстві. Президент може внести свій законопроект, але чи стане він законом, залежить від Верховної Ради.
Інша популярна обіцянка — надати бізнесу доступні кредити. Це пропонують Тимошенко, Бойко та Кошулинський.
Наявність доступних кредитів може позитивно вплинути на бізнес. Згідно з опитуванням підприємств, проведеним у грудні 2018 року, 67% підприємців вважають, що ставки за кредитами занадто високі.
Однак незрозуміло, як кандидати планують втілювати цей пункт: умови кредитування визначають комерційні банки. Серед причин високих ставок — висока інфляція та незахищеність прав кредиторів, про що кандидати не згадують.
Окремі програми зниження ставок за кредитами можуть фінансуватися з державного бюджету. Розробка та впровадження таких програм — сфера повноважень Кабміну. Парламент затверджує їх під час голосування за бюджет. Президент не має повноважень для надання дешевих кредитів.
Пільгове кредитування може створювати корупційні ризики та негативно впливати на конкуренцію на ринках фінансових послуг, збільшувати частку поганих кредитів.
Враховуючи велику ймовірність негативних побічних ефектів, програми із здешевлення кредитів часто приносять більше шкоди, ніж користі.
Менш ризикованим способом збільшення кредитування є активне залучення грошей міжнародних фінансових організацій, але кандидати не згадують це джерело у своїх програмах.
Сільське господарство: ринок землі та допомога аграріям
Найбільше у сфері сільського господарства кандидати говорять про ринок землі (12 пропозицій). Однак позиції кандидатів різняться: від повної заборони на торгівлю землею (Кошулинський) до відкриття прозорого ринку землі (Зеленський).
Більшість кандидатів займають позицію десь посередині. Наприклад, Садовий пропонує дозволити купувати землю лише громадянам України з обмеженням кількості землі, яку може придбати одна особа.
Відкриття ринку землі було б позитивним кроком для економіки. Орендарі могли б придбати землю у власність та планувати довгострокові інвестиції, фермери змогли б отримати кредити під заставу землі, власники паїв отримали б справедливу плату за землю, що значно зросла б завдяки ринку.
Що може президент? Накласти вето на закон про продовження мораторію на торгівлю землею, якщо він знову буде ухвалюватися, та оскаржити конституційність такого мораторію.
Однак парламент може подолати президентське вето, а Конституційний суд може не погодитися, що таке рішення неконституційне. Також для запуску ринку землі потрібно ухвалити закон про обіг земель.
Президенту без лояльної більшості буде складно провести непопулярну в суспільстві реформу через парламент з потужним аграрним лобі, що може виступати проти. Отже, президентський вплив на запуск ринку землі обмежений.
Кандидати пропонують зміни і до системи державної допомоги аграріям (5 пропозицій).
Гриценко і Тимошенко пропонують відмовитися від підтримки агрохолдингів на користь малих та середніх підприємств, Ляшко пропонує дати дотації на худобу, Бойко — розширити державну підтримку сільського господарства.
Зазвичай державна допомога негативно впливає на економіку: вона викривляє конкуренцію, надаючи переваги частині виробників. Державна допомога в сільському господарстві може бути направлена на створення інфраструктури, зменшення ризиків ведення бізнесу, стимулювання інновацій та створення робочих місць, про що кандидати не згадують.
Розробка та впровадження програм підтримки сільського господарства — сфера повноважень Кабміну. Парламент затверджує їх під час голосування за бюджет. Президент не має повноважень для надання державної допомоги.
Податки: усі пропонують різне
У сфері податкової політики хтось говорить про переведення більшої кількості податкових надходжень на місцевий рівень (Садовий), хтось пропонує ввести податок на виведений капітал замість податку на прибуток (Зеленський, Садовий), а хтось говорить про заміну ПДВ податком від реалізації (Тимошенко).
Однак яку б податкову систему не відстоювали кандидати, вони не можуть впровадити її самостійно. Для цього потрібні зміни в законодавстві, що неможливо без підтримки парламенту.
Пенсії: перехід на накопичувальну систему
Найбільше обіцянок кандидатів (9) з приводу пенсій пов'язано з переходом на накопичувальну систему. Цю ідею підтримують Тимошенко, Зеленський, Садовий, Мураєв та Кошулинський.
Перехід на накопичувальну пенсійну систему — непопулістична пропозиція, але виконати цей пункт буде складно.
В Україні бракує інструментів для інвестування заощаджень, солідарна система глибоко дефіцитна, а бажання громадян платити додатковий внесок до накопичувальної системи — сумнівне.
Також у президента недостатньо повноважень для реалізації такої реформи. Він може лише подати законопроект.
Крім того, багато кандидатів пропонують підвищити пенсії. Про це говорять Порошенко, Бойко, Гриценко, Ляшко і Мураєв.
Тут важливо розуміти, завдяки чому відбудеться таке підвищення.
Порошенко каже, що пенсії вдасться підвищити у разі зростання зарплат. Гриценко просто пропонує підвищити пенсії до "економічно обґрунтованого рівня", але не називає додаткових фінансових джерел.
Такі обіцянки виходять за межі повноважень президента. Зараз індексація пенсій відбувається автоматично щороку, а їх зростання прив'язане до зростання зарплат. Звичайно, таку систему можна змінити законодавчо, але президент може лише подати законопроект.
Висновки
Кандидати говорять про економіку менше, ніж про ті сфери, де вони мають прямі повноваження: оборону та міжнародні відносини. Говорячи про економіку, вони часто виходять за межі своїх повноважень і дають популістичні обіцянки.
Тимчасом громадяни хочуть чути не лише про нові блага, а й про шляхи досягнення задуманого в рамках обмежених повноважень глави держави.
"Переламаємо через коліно" або "слабкий шукає виправдання, а сильний робить" — не те, що хотілося б чути від кандидатів.
Дмитро Яблоновський, заступник виконавчого директора Центру економічної стратегії
Дар'я Михайлишина, економіст Центру економічної стратегії