Бюджетная децентрализация: жизнь или смерть больших и малых городов

"Хочу сказати, що 10,5 млрд грн (коштів місцевих бюджетів. — Ред.) розміщені на депозитах в банках, і це говорить про те, що гроші повинні працювати, а не лежати на депозитах в тих чи інших банках".

Це цитата першого віце-прем'єра, міністра економічного розвитку Степана Кубіва. Мінекономіки і Мінфін запевняють, що в бюджетах міст стільки грошей, що вони не встигають їх витрачати, і було б непогано підкинути регіонам зобов'язань.

Влада міст очікувано відмовляється від додаткових обов'язків. Чиновники запевняють, що у міст нема можливості виконувати їх за власні гроші.

Що насправді відбувається з фінансами великих і малих українських міст і як це пов'язано з реформою фінансової децентралізації?

Не вперше

Історія свідчить, що надлишок грошей в регіонах (профіцит місцевих бюджетів) — звичне явище в Україні.

У 2001-2015 роках місцеві бюджети в Україні показували профіцит 11 разів, зведений і держбюджет — по одному разу — в 2002 році.

У 2008-2010 роках, на які припала економічна криза, місцеві бюджети пішли в дефіцит. Після цього вони з року в рік перевиконували плани за доходами.

У 2015 році відбувся стрибок: порівняно з 2014 роком профіцит місцевих бюджетів збільшився у 2,3 разу — з 6 млрд грн до 14,3 млрд грн. Причина тому — децентралізація. Уряд зважився на неї два роки тому.

Наміри були благими: надати місцевим бюджетам різних рівнів більше повноважень, створити стимули для економічного розвитку територій. Одночасно планувалося "розвантажити" держбюджет від необхідності фінансувати низку регіональних програм, підвищити ефективність використання державних коштів.

У грудні 2014 року разом з бюджетом на наступний рік Верховна Рада прийняла закон про реформу міжбюджетних відносин. Він кардинально змінив фінансові потоки між державним і місцевими бюджетами на користь останніх.

Бюджети різних рівнів отримали тоді додатковий ресурс завдяки таким джерелам.

1. Зміна правил сплати прибуткового податку. Вони закріпили єдині нормативи відрахування ПДФО за бюджетами кожного рівня — 25% зібраного на території податку йде до держбюджету, 15% — до обласних бюджетів, 60% — до бюджетів міст обласного та районного значення, об'єднаних громад.

2. Відрахування плати за адміністративні послуги до місцевих бюджетів.

3. Поява 5-відсоткового збору з роздрібних продажів.

4. Зміна пропорції відрахувань екологічного податку: 20% — до держбюджету, 80% — до бюджетів інших рівнів.

5. Реформа податку на нерухомість (розширення бази оподаткування).

6. Відрахування до обласних бюджетів 10% податку на прибуток, який раніше повністю надходив до держбюджету.

Крім того, місцеві бюджети отримали додаткові бонуси: право на свій розсуд вибирати банки для зберігання та обслуговування власних коштів, самостійно, без прив'язки до держбюджету, затверджувати свої кошториси.

VoxUkraine вирішив проаналізувати, як змінилося фінансове самопочуття міст через майже два роки після старту реформи. Автори зосередилися на аналізі доходів загальних фондів 173 міст обласного та районного значення.

Увага фокусувалася на містах, тому що вони є центрами економічної активності. Фінансові потоки в них найбільш рухливі і максимально чутливі до законодавчих нововведень.

У дослідженні не враховувався Київ. Столиця — місто з особливим статусом, структура його доходів відрізняється від інших міст і порівняння було б некоректним.

Аналіз зроблений на підставі даних Міністерства фінансів. Порівнювалися показники за перші вісім місяців 2014 року, 2015 року і 2016 року. Не враховувалися трансферти з держбюджету.

Феномен найдинамічніших

За підсумками аналізу даних про доходи міст помітна одна тенденція: найбільше зростання доходів за останні три роки показали зовсім не великі обласні центри, а міста з населенням до 100 тис осіб.

Десятка населених пунктів, чиї доходи за останні три роки росли найшвидше, виглядає так.

Найповільніше росли доходи в містах Дніпропетровської та Донецької областей.

Так, найнижче зростання доходів показав Вільногірськ, економіка якого максимально залежить від роботи його основного підприємства — Вільногірського ГЗК. Його продукція була основою для виробництва "Кримського титану", виробничі потужності якого залишилися в анексованому Криму.

Восени 2014 року — влітку 2015 року комбінат страждав від силових захоплень тітушок, перейшов з-під управління Дмитра Фірташа під державний контроль.

Основна причина, через яку в списку опинилися міста Донецької області, — війна. Майже два роки військових дій на Донбасі призвели до падіння міських економік та відтоку населення з цих територій.

Також серед аутсайдерів за зростанням доходів — деякі міста Київської, Одеської та Кіровоградської областей.

У міст-мільйонників непогані показники, але жодне з них не дотягнуло до десятки. Наприклад, доходи Харкова за два роки зросли на 98%, Дніпра — на 99%, Одеси — на 115%.

Перш ніж перейти до аналізу причин, чому одні міста виграли від децентралізації набагато більше за інші, автори перевірили, чи не спотворили дані масштабні потоки внутрішньої міграції, викликані війною на сході.

Фактор війни та великої міграції

За даними Міністерства соціальної політики, в Україні близько 1,7 млн внутрішньопереміщених осіб. Це ставить Україну на восьме місце серед усіх країн світу за масштабом міграційних процесів. Автори вирішили перевірити гіпотезу, що зростання доходів низки міст викликане швидким приростом населення.

У такому випадку жителі міст не стали багатшими, адже бюджет міста витрачається на значно більшу кількість жителів. Для цього автори проаналізували, як змінилися доходи міст в перерахунку на одного жителя.

Приріст доходів з початку реформи на одного жителя підтверджує висновки попереднього розділу: найбільше від фінансової децентралізації виграють малі та середні міста.

Наприклад, Яремче і Коломия Івано-Франківської області з населенням 8 і 60 тис осіб показали за два роки зростання доходів на людину з 2 234 грн до 5 850 грн (зростання — 169%) та з 5 354 грн до 14 901 грн (+178,3%).

Хуст, Чугуїв, Володимир-Волинський та Буча з населенням до 50 тис осіб також увійшли в топ-10 населених пунктів за зростанням доходів на особу.

Як видно з таблиці, найбільше зросли бюджети (в перерахунку на одну людину) містечок з населенням до 10 тис — в середньому у 2,4 разу. За ними йдуть міста з населенням до 100 тис: на кожного їх жителя у 2016 році припадає у 2,2 разу більше бюджетних коштів, ніж у 2014 році.

Якщо ж глянути на дані в регіональному розрізі, то можна побачити тенденцію: від децентралізації виграли міста, розташовані у західних областях, а програли міста з регіонів, де домінує важка промисловість. Чому так сталося?

Мистецтво багатіти

Є кілька причин, чому так розподілилися переможці і переможені.

1. Доходами належить ділитися, або надходження від ПДФО вирівнялися.

Прибутковий податок сплачується за місцем реєстрації, а не за місцем знаходження платника. Бізнес воліє реєструватися у великих населених пунктах, саме з цієї причини великі міста завжди "відтягували" цей ресурс від малих.

Податкова адреса часто не збігається з фактичною адресою. Якщо компанія зареєстрована у Києві, а працює у Бучі, то податки вона платила у Києві.

Після децентралізації змінився порядок сплати ПДФО. Кожен рівень бюджету вправі претендувати на свою частку: бюджети міст обласного значення — на 60%, обласні бюджети — на 15%, держбюджет — на 25%. Київ — виняток, він віддає державі 60% зібраного на своїй території податку, 40% — залишає собі.

Такий підхід змінив потоки від ПДФО між різними населеними пунктами. Великі міста стали втрачати цей податок, малі — почали нарощувати.

Наприклад, у Львові до 2015 року надходження від ПДФО росли, але в 2015 році тенденція змінилася. Коли складався бюджет, очікувалося, що місто збере на 211 млн грн прибуткового податку менше, ніж у 2014 році.

На кінець року вдалося уникнути недобору і зібрати на 6,7 млн грн більше, ніж у 2014 році. Однак для такого великого міста це майже нічого — у минулому зростання було набагато більшим.

Те саме можна сказати про Ужгород і Трускавець: якщо кілька років до цього надходження від ПДФО росли, то у рік децентралізації вони просіли. У звітах про виконання бюджетів цих міст йдеться, що це пов'язано із "змінами нормативів з відрахування прибуткового податку".

2. Нерівномірне проведення нормативно-грошової оцінки землі населених пунктів та ефект масштабу.

Вартість одного гектара землі враховується при визначенні розміру плати за землю. Плата за землю — одне з найбільш значущих джерел доходів місцевих бюджетів. Децентралізація збільшила можливі граничні ставки цього податку з 1% до 3% від нормативно-грошової оцінки (за винятком сільгоспугідь і земель загального користування).

Згідно із законом така оцінка повинна проводитися раз на п'ять-сім років. У різних населених пунктах вона проводиться у різні роки. Відповідно — ефект від неї теж різний.

Якщо велике місто її провело, наприклад, у 2013 році, а мале — у 2015 році (з урахуванням нових ставок після децентралізації), то у малому місті приріст доходів від цього податку був більший — у невеликому місті ефект від оцінки накладеться на ефект від підвищення ставок, тоді як у великому вплив буде тільки від підвищення ставок.

За даними Держгеокадастру, оновлення нормативно-грошової оцінки потребують 3 825 населених пунктів України.

3. Фактор подорожей, або до чого призводить розвиток туристичної інфраструктури.

Серед міст, які показали швидке зростання доходів, — туристичні міста західної України: Берегове, Мукачеве. Туристична активність підживлює торгівлю, розвиток дорожньої інфраструктури, які генерують надходження від 5-відсоткового збору з роздрібних продажів.

4. Переселенці гальмують зростання доходів великих міст.

Активна внутрішня міграція через війну на сході та анексію Криму зіграла проти міст-мільйонників: Харкова, Дніпропетровська і Львова. (Києва — теж, але в даному аналізі автори його не враховували).

Саме ці міста прийняли найбільше переселенців. Тимчасово-переміщені особи (ТПО) — отримувачі різних соціальних пільг.

Через них населення у великих містах офіційно збільшується, але це збільшення не гарантує пропорційного зростання доходів міста. Багато ТПО не працюють або працюють на низькооплачуваних роботах, що не приносить місту значних надходжень. Невеликі ж міста, які не приймали переселенців, виявилися у більш виграшному становищі.

5. Міграція бізнесу із зони АТО, зміщення центрів економічної активності.

Авдіївка, Новогродівка, Дзержинськ — це міста Донецької області, економіка якої постраждала через війну і відплив бізнесу з цього регіону. Інші міста Донбасу також показали повільні темпи зростання доходів.

Інший ефект у Сєвєродонецьку. Після того, як Луганськ опинився під контролем бойовиків, Сєвєродонецьк став центром економічної активності Луганської області (обласний центр перенесено з Луганська у Сєвєродонецьк). Багато компаній з окупованих територій перереєструвалися саме у Сєвєродонецьку.

Невеликий і максимально залежний від держдотацій бюджет міста відчув на собі подвійний ефект: приплив бізнесу посилив ефект від децентралізації. Результат — збільшення доходу від податку на прибуток з 89,2 тис грн у 2014 році до 5,147 млн грн в 2015 році.

Оскільки Сєвєродонецьк знаходиться у нестабільному регіоні, це непоганий показник, хоча до війни з Росією доходи міста від податку на прибуток у різні роки досягали 20-30 млн грн. Підсобили й доходи від збору з роздрібних продажів у розмірі 40 млн грн та зростання доходів від ПДФО.

Витрати призвели до суперечок

У розумінні Мінфіну накопичення ресурсу містами у таких розмірах стало можливим не тільки тому, що вони отримали додаткові джерела доходів, а й тому, що у перші два роки після старту реформи їх не вийшло "навантажити" усіма повноваженнями, якими хотілося.

Реформа децентралізації позначилася жорстким протистоянням у трикутнику "держава-регіони-депутати". Кожна сторона намагалася відстояти свої інтереси.

Так, у грудні 2014 року разом з додатковим ресурсом міста отримали повноваження з фінансування ремонту та утримання комунальних доріг, медчастин і лікарень "Укрзалізниці", шкіл і спортивних закладів. Додалося витрат на культуру і профтехосвіту.

На етапі проходження законопроекту через парламент депутатам вдалося "відбити" спроби уряду завантажити місцеві бюджети окремими витратами. У тому числі вдалося відкласти передавання на баланс місцевих бюджетів витрат з утримання ВНЗ першого та другого рівнів акредитації. Пізніше уряд зазнав невдачі у спробі перекласти на місцеві бюджети фінансування деяких пільг.

Суть проблеми в тому, що у 2015 році Мінфін підготував поправки до Бюджетного кодексу, якими планував перекласти низку витрат на місцеві бюджети. Фінансування пільг на пасажирські перевезення були серед цих витрат.

На етапі узгодження поправок до Бюджетного кодексу парламентський комітет з питань соціальної політики Людмили Денисової ці поправки відхилив. У бюджеті на 2016 рік уряд не заклав гроші на фінансування пільг.

Таким чином, склалася юридично-фінансова колізія: закон дозволяє місцевим бюджетам розраховувати на гроші від держави на пільги, а держава їх і не думала виділяти. Ця проблема стала причиною судових позовів міст до Кабміну.

Реальний ефект від децентралізації помітний не тільки за доходами, а й за витратами. Міста стали помітно більше витрачати на будівництво, дорожнє господарство і транспорт.

Так, Запорізька область у 2015 році збільшила такі видатки на 72% порівняно з 2014 роком — з 181,6 млн грн до 314,1 млн грн, Миколаївська — з 94 млн грн до 192 млн грн.

За офіційними даними, у 2015 році порівняно з 2014 роком витрати міст на ЖКГ збільшилися на 7 млрд грн, капітальні витрати — на 18,6 млрд грн.

В усьому винні гроші

У 2016 році при підготовці бюджету на 2017 рік процес розподілу повноважень також ризикує стати доволі турбулентним.

Мінфін наполягає, що "недозавантаження" місцевих бюджетів функціями призводило і призводить до надприбутків. Міністерство категоричне: їм треба додати витрат.

Дискусії ведуться навколо фінансування пільг, ВНЗ першого і другого рівнів акредитації (пропонується залишити на балансі держави до 2018 року), розмежування сфери відповідальності щодо утримання шкіл (педагогів утримувати коштом держави, персонал — коштом місцевих бюджетів і додаткової дотації).

10,5 млрд грн місцевих рад, які на початку вересня перебували на депозитах у банках, — своєрідна "червона ганчірка" для міністерства. (Перший віце-прем'єр Степан Кубів назвав цю цифру під стенограму у Верховній Раді.)

За офіційними даними, 85% депозитів (близько 6,3 млрд грн) зосереджені на рахунках 20 міст (6% громад). У списку найбагатших 13 міст обласного значення — Запоріжжя, Дніпропетровськ, Вінниця, Львів та Одеса.

Тобто особливо великими депозитами більшість громад не володіє. Тож якщо "дозавантаження функціями" відбудеться без забезпечення додатковим ресурсом міст, які не володіють великими заощадженнями, виникнуть проблеми.

Між місцевою владою та державою пролягла ще одна лінія конфлікту. Вона пов'язана з планами уряду підвищити мінімальну зарплату до 3 200 грн з січня 2017 року. На це державі потрібно 28,3 млрд грн. Через "фактор 3 200" збільшаться також витрати місцевих бюджетів.

У доопрацьованій редакції проекту бюджету до другого читання Мінфін збільшив медичну субвенцію містам до 55,7 млрд грн (+8,9 млрд грн), субвенцію на освіту — до 52,6 млрд грн (+10,7 млрд грн.) Очікуються також додаткові надходження від єдиного та податку на доходи фізичних осіб, які осядуть на місцях.

Однак цього може не вистачити — можуть виникнути труднощі з фінансуванням витрат, які "спустилися" на міста в процесі децентралізації і забезпечуються коштами міст. Наприклад — на утримання непедагогічного персоналу.

Усе це може уповільнити зростання профіциту на регіональному рівні. Якщо ж передані повноваження не будуть забезпечені доходами, у населених пунктів з мінімальними доходами просто не буде грошей на їх виконання.

Це означає, що окремі програми будуть реалізовуватися не в повному обсязі або не будуть реалізовуватися взагалі — до тих пір, поки не буде знайдений необхідний ресурс.

VoxUkraine, спеціально для ЕП