Реформа налоговой милиции: что дальше и зачем

Після двадцяти років існування податкова міліція зіткнулась з необхідністю знайти відповідь на два серйозних питання: як підвищити свою ефективність та повернути довіру суспільства, особливо платників податків.

Незадоволення її роботою демонструє як уряд, зокрема, міністр фінансів Олександр Данилюк, так і парламентарі.

Так, критикуючи результати діяльності податкової міліції, народний депутат Андрій Журжій наводить чотири докази, які, на його думку, свідчать про низьку ефективність податкової міліції.

Перший, скорочення у 2015 р. на чверть кількості досудових розслідувань, які закінчилися передачею відповідних матеріалів до суду, у порівнянні з попереднім роком.

Другий, 85 % справ, відкритих за ухилення від сплати податків, зборів, були закриті за відсутністю складу злочину.

Третій, за ухилення від сплати податків, зборів минулого року до суду передано лише 7 % справ з обвинувальними висновками і стільки ж – із пропозиціями звільнити від відповідальності.

Четвертий, відсутність значних надходжень в бюджет у результаті роботи податкової міліції. У 2015 р. державі компенсовано збитків на 521 млн грн за злочини у сфері оподаткування. Це при тому, що загальний бюджет податкової міліції на заробітну плату становив близько 600 млн грн.

Заради справедливості зауважимо, що сьогодні оцінити у грошовому вимірі виконання податковою міліцією покладених на неї завдань практично неможливо.

З одного боку ці завдання в значній мірі спрямовані на запобігання протиправним діянням, що досить важко оцінити, а з іншого – у податковому відомстві відсутні узагальнені якісні та кількісні показники результативності діяльності її підрозділів.

"Тінь" як доказ неефективності

Відсутність системи об’єктивної оцінки роботи податкової міліції призвела до того, що суспільство оцінює її, керуючись двома факторами: особистим досвідом платників податків та їх близьких та загальним показником стану економіки і її тіньового сектору. Останній тільки за оцінками Мінекономіки становив 42% ВВП.

Якщо оцінювати "тінь" методом витрат населення – полягає у виявленні різниці між тим наскільки фактичні витрати населення перевищують загальний обсяг продажу товарів в легальному секторі економіки –  її частка збільшується до 56% ВВП.

Логічно, що висока тінізація економіки, протидія якій входить до сфери компетенції податкової міліції, фактично підтверджує низьку ефективність її роботи.

Ситуацію ускладнює ще один момент: податкова міліція є не єдиним воїном на полі боротьби з "тінню".

Боротьба з тіньовою економікою входить також до повноважень СБУ, Міністерства внутрішніх справ, НАБУ. Але це саме той випадок, коли кількість – це не завжди якість.

Виникають проблеми розмежування компетенції, дублювання повноважень, координації взаємодії, встановлення сфери відповідальності тощо.

Стимули до пошуку

Наявність цілої низки проблем активізувала пошук ефективної моделі функціонування податкової міліції.

Єдиним способом їх подолання, на думку деяких депутатів та представників громадськості, має стати ліквідація податкової міліції з наступним створенням фінансової поліції.

Саме це передбачає законопроект №4228, внесений на розгляд парламенту у березні цього року.

Його розробники бачать фінансову поліцію як державний правоохоронний орган, який запобігає, виявляє, припиняє, розслідує та розкриває злочини у сферах формування і використання фінансових ресурсів держави та економічної безпеки.

Законопроект передбачає істотну зміну чинної організаційної моделі податкової міліції.

Передбачається, що фінансова поліція не буде підпорядковуватися державній фіскальній службі. ЇЇ діяльність буде координуватись Кабінетом міністрів через міністра фінансів.

Для обґрунтування свого підходу автори законопроекту насамперед апелюють до Коаліційної угоди, Стратегії сталого розвитку "Україна - 2020" та розпоряджень уряду.

Згадано і про Концепцію реформування кримінальної юстиції України, яка передбачає відокремлення податкової міліції від ДФС з подальшою реорганізацією у самостійний орган кримінальної юстиції в системі Міністерства фінансів - фінансову поліцію.

Така модель існує в Італії, Туреччині, Ісландії та Греції.

Та чи насправді вона є "найоптимальнішою", як її презентують розробники законопроекту?

Моделі бувать різними

У 2013 р. Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) опубліковала дослідження "Ефективна міжвідомча співпраця у протидії податковим злочинам та іншим фінансовим злочинам".

Порівнюючи досвід різних державах, експерти ОЕСР вказували на можливість застосування різних підходів у боротьбі зі злочинністю у сфері оподаткування.

У ході дослідження експерти орієнтувались на критерії, які мали вирішальний вплив на визначення ролі податкового відомства у протидії ухиленню від сплати податків, а також на його спроможність одержувати для розслідування необхідну інформацію від інших органів.

Такий підхід дозволив виокремити чотири основні моделі.

Перша модель передбачає, що саме податкове відомство наділене можливістю проводити розслідування.

Державний прокурор не бере участь у процесі розслідування, хоча і може надавати рекомендації слідчим з процесуальних питань та доказування.

За другою моделлю розслідування проводяться податковим відомством, але координуються державним прокурором чи, у виключних випадках, слідчими суддями.

Третья модель передбачає, що розслідування злочинів у сфері оподаткування проводить спеціальне відомство з податкових питань, яке перебуває в управлінні Міністерства фінансів, але поза межами податкової.

Четвертою моделлю передбачено, що розслідування злочинів у сфері оподаткування здійснює поліція або державний прокурор.

У ряді випадків розслідування злочинів у сфері оподаткування може бути передане до інших державних органів за наявності особливих умов.

Моделі організації роботи податкової міліції

Італія не віднесена до жодної з запропонованих моделей.

Згідно із законодавством цієї держави за розслідування податкових злочинів відповідає Фінансова гвардія (Guardia di Finanza), яка може проводити такі розслідування незалежно або під керівництвом прокурора.

Чи справді запропонована модель — найбільш ефективна?

Розробники законопроекту пропонують впровадити третю модель. З точки зору практичних результатів її функціонування вона є доволі неоднозначною.

Про це свідчать результати боротьби зі злочинністю у сфері оподаткування в Італії, Ісландії, Греції та Туреччині (адже саме ці держави наводяться як приклади функціонування "найоптимальнішої" організаційної моделі).

Наприклад, в Італії, щорічний розмір податкового розриву (tax gap) у середньому становить 91 млрд євро (приблизно 7% ВВП).

Такий показник втрат у недоотриманих податкових надходженнях прем’єр-міністр Італії Маттео Ренці у листопаді 2014 р. назвав "шоковим".

Не кращі справи і в Греції.

За інформацією видань The Guardian та The Wall Street Journal, станом на початок 2015 р. держава щорічно втрачала від 10 до 20 млрд. євро податкових надходжень. В цілому на кінець 2014 р. податкова заборгованість за попередні періоди досягла відмітки у 76 млрд євро.

Дані про досвід Туреччини також не додають оптимізму.

Так, у період 1999—2010 рр. середній розмір ухилення від сплати податків становив 2,9 % ВВП. Гірші показники за аналогічний період серед держав-членів ОЕСР демонстрували лише Мальта, Мексика, Болгарія та Кіпр.

Ці показники підтверджуються результатами дослідження Р. Мерфі щодо втрат від неналежної поведінки платників податків. Зі 145 країн за абсолютними розмірами таких втрат Італія зайняла третє, Туреччина — 14-те, а Греція — 21-ше місця. І лише Ісландія — 102-ге місце.

За розмірами тіньової економіки у період 1999—2007 рр. із 151-ї держави тільки Ісландія зі згаданих чотирьох вирізняється доволі низьким показником (15-те місце), на відміну від Італії (51-ше місце), Греції (56-те місце) та Туреччини (68-ме місце).

Таким чином, із наведеного розробниками законопроекту переліку держав, у яких ефективно застосовується обрана організаційна модель, позитивним прикладом може слугувати хіба що Ісландія.

Проте, враховуючи офшорний скандал навесні 2016 р., в результаті якого вимушено пішов у відставку її прем'єр-міністр Сігмюндор Гюннлейгссон, приклад Ісландії уже не постає цілком переконливим.

Висновки на майбутнє

Роль зміни моделі податкової міліції у підвищенні ефективності боротьби зі злочинністю у сфері оподаткування не варто переоцінювати.

Для цього є кілька підстав.

По-перше, світовий досвід не надає переконливих свідчень того, що зміна організаційної моделі однозначно сприятиме підвищенню ефективності боротьби зі злочинністю у сфері оподаткування.

По-друге, відповідний крок породжуватиме і нові виклики.

Так, аналітик UniCredit Bank Андрій Приходько зазначає: "Автори законопроекту основною причиною пропонованої реформи називають низьку ефективність роботи податкової міліції. Однак чи буде фінансова поліція працювати ефективніше — далеко не факт. Виділення фінансової поліції зі структури ДФС може послабити комунікацію між нею й податківцями, тим більше, що фінансова поліція буде використовувати матеріали податкових перевірок у своїй роботі".

По-третє, варто погодитися з твердженням окремих експертів про те, що порівняно з дискусіями навколо організаційних моделей значно важливішим є впровадження європейського досвіду створення інтерфейсів взаємодії правоохоронних органів та інтеграції інструментів протидії економічній злочинності.

З урахуванням цих факторів, питання зміни організаційної моделі при реформуванні податкової міліції або її перетворенні на фінансову поліцію має бути щонайменше другорядним.

На цьому фоні першочерговими стають інші завдання.

Наприклад, такі як налагодження взаємодії правоохоронних органів, які займаються боротьбою з економічною злочинністю, та визначення чіткої сфери відповідальності кожного з них.

Важливим є також формування належного нормативно-правового, фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення.

Ще один приорітет – наділити правоохоронних структур ефективними засобами протидії злочинності у сфері оподаткування з одночасним забезпеченням балансу приватного і публічного інтересу.

Не менш важливим є запровадження узагальнених якісних та кількісних показників результативності діяльності підрозділів податкової міліції із подальшим відображенням їх у публічних звітах.

Нажаль, в Україні така практика майже відсутня, на відміну, скажімо, від Італії, де фінансова гвардія щорічно оприлюднює детальний звіт щодо результатів своєї роботи.

Без глибокого аналізу недоліків чинної системи, жодні реформаторські зусилля не дадуть очікуваного результату та не змінять ставлення суспільства і, зокрема, бізнесу до податкової міліції.

Дмитро Серебрянський, експерт ГО "Інститут податкових реформ", перший заступник директора НДІ фіскальної політики,

Павло Селезень, експерт ГО "Інститут податкових реформ", науковий співробітник НДІ фіскальної політики