Уязвимая система. Как чиновники пытаются обмануть ProZorro

В феврале 2015 года был запущен пилотный проект системы электронных государственных закупок ProZorro, который должен был сделать закупки открытыми, прозрачными и доступными для всех.

За полтора года работы площадки сэкономлено более миллиарда гривен и проведено более 80 тыс тендеров.  

Чтобы сделать электронные закупки обязательными, был также разработан закон "О публичных закупках", который парламент принял в конце 2015 года.

Согласно закону, с 1 апреля 2016 года к системе в обязательном порядке должно подключиться около 500 государственных организаций: это крупные предприятия и центральные органы исполнительной власти. 

При этом попытки саботажа все равно продолжаются. Хотя официально многие заказчики заявляют о готовности проводить закупки прозрачно, многие из них продолжают искать способ, как обмануть площадку. В некоторых случаях им это удается.

ЭП проанализировала, какие слабые места есть у  ProZorro, и как недобросовестные бизнесмены и чиновники пытаются это использовать.

Как хотят обойти 

Оказывается, ProZorro вовсе не панацея. В МЭРТ неоднократно публиковали информацию о злоупотреблениях внутри системы. С  подключением новых участников в министерстве прогнозируют увеличение недобросовестных закупок.

1. Самая очевидная схема, которая используется, - разрыв тендера с победителем, предложившим низкую цену.

Например, не так давно "Морской торговый порт "Южный", проводя тендер с бюджетом 360 тыс грн и имея возможность сэкономить 58%, на следующий день после завершения конкурса дисквалифицировал сразу 12 участников и заключил контракт на 337 тыс грн с другой компанией, которая даже не торговалась.

2. Заказчики ограничивают сроки подачи предложений и проводят тендеры ночью. Самый яркий пример - закупка постельного белья "Укрзализныцей".

Компания объявила о проведении электронных торгов 24 ноября в нерабочее время, обязав поставщиков подать все документы до 8 утра следующего дня. Пришлось, правда, дисквалифицировать одну из трех фирм, успевших податься. Чтобы не проводить торги, заказчики разбили одну закупку на четыре, стоимостью до 1 млн грн.

Тогда с помощью активистов из "Центра противодействия коррупции" данную закупку удалось отменить, хотя с менее известными заказчиками это не всегда удается.

3. Еще один пример манипуляций - высокая ожидаемая стоимость, заявленная заказчиком, которая во время торгов существенно снижается.

"Экономия в отдельных случаях - около 50%. Такая большая экономия вызывает вопросы о формировании ожидаемой стоимости. Почему она такая высокая?" - спрашивает старший аналитик "Трансперенси интернешнл Украина" Виктор Нестуля.

О проблемах чрезмерной экономии говорит и руководитель проекта информации и мониторинга публичных закупок Дмитрий Паламарчук.

"Экономия не является целью - экономия со временем нормализируется. Экономия говорит о том, что у нас плохие планы. Если бы планы были нормальные, она бы не была такой большой. Очень большая экономия тоже может быть риск-фактором", - отмечает он.

4. С заполнением тендерной документации по-прежнему возникает много проблем. Как неумышленных, когда заказчик не умеет правильно прописать то, что ему нужно, так и специально выписанных под конкретных поставщиков.

При этом многие заказчики не до конца понимают, что правила игры поменялись, и сейчас все их нарушения стали куда заметнее, чем это было пару лет назад.

Формы контроля 

В команде ProZorro к этому были готовы, и с этой целью создали механизм риск-индикаторов, процедуру обжалования и систему общественного контроля.

"Сейчас все процедуры будут пропускаться через качественное сито, состоящее из многих разных показателей-звоночков. Если плохо - звоночек звенит. Если звенит 30 звоночков, то слышно", - говорит координатор и идеолог проекта электронных госзакупок ProZorro Александр Стародубцев.

В сфере контроля и пресечения нарушений создатели системы делали ставку на то, что лучше, чем бизнес, тебя никто не проконтролирует.

"Если пришел конкурент и увидел, что предмет закупки выписан под другого конкурента, он пожалуется. Если пришел конкурент, дал лучшие условия и его дисквалифицировали, он пожалуется. Это гораздо лучше, чем какой-то государственный контроль", - отмечает Стародубцев.

Сверхпороговые торги бизнес может обжаловать через АМКУ. Участник торгов, который считает, что его обманули, платит 5 тыс грн, комитет рассматривает жалобу, а потом может отменить торги или приостановить их.

В случае допороговых торгов в МЭРТ существует комиссия по рассмотрению обращений. После того, как в комиссию поступила такая  жалоба, юристы обязаны изучить документацию и связаться с поставщиком и заказчиком.

"Кроме того, оформляется протокол, направляются письма заказчику и в орган, который руководит заказчиком. Вся эта статистика накапливается. Мы планируем активизировать эту деятельность. Больше информировать. В случае сильно кричащих нарушений можем обратится в прокуратуру", - говорит Нестуля.

Второй принцип контроля - это открытый модуль, позволяющий анализировать и контролировать закупки всем желающим.

"Один из наших месседжей: люди, присоединяйтесь к мониторингу, у нас есть классные инструменты. Это модуль аналитики, риск-индикаторы, которые ставят красные флажки напротив потенциально неэффективного тендера", - призывает Нестуля.

Особенности системы

По сути, ProZorro - это центральная база данных, к которой подключены коммерческие площадки. Вне зависимости от того, к какой площадке подключились поставщики, информацию о торгах видят все участники процесса электронных закупок.

Работа с площадками выстроена таким образом, что они зачастую сами заинтересованы в том, чтобы привлечь к себе клиентов.

"Количество площадок растет, конкуренция повышается, для государства это огромный плюс. Площадки должны понимать, что это свободный рынок. Сильные площадки будут держать только те, кто будет стараться", - говорит руководитель проекта "Госзакупки онлайн" Самвел Акобян.

Уже аккредитовано пять площадок, еще 14 подали заявки на аккредитацию и в скором времени также могут появиться в системе.

Закупки проходят в форме аукциона: заказчик объявляет о закупке и выставляет срок, в течении которого потенциальные поставщики могут задавать вопросы касательно закупки.

После периода уточнений поставщики вносят в систему свои ценовые предложения, которые никто не видит. После этого проходит три раунда по понижению цены между участниками. Причем названия компаний-участниц раскрываются уже после последнего раунда, когда известна самая низкая цена.

В самой системе закупки делятся на допороговые и сверхпороговые.

Согласно закону "О публичных закупках", закупки на сумму до 200 тыс грн для товаров и до 1,5 млн грн для услуг считаются допороговыми. Все, что выше данной суммы, переходит в разряд сверхпороговых закупок.

В случае сверхпороговых закупок, кроме редукциона в виде открытых торгов, в некоторых случаях предусмотрены переговорная процедура и конкурентный диалог.

Также внутри ProZorro существует система тарифов. За поданное предложение участники платят площадкам от 17 грн до 1 700 грн в зависимости от стоимости закупки.

Часть денег площадки выплачивают ProZorro за поддержание центральной базы данных, часть ProZorro выплачивает площадкам, за успешно проведенную закупку. Площадки заинтересованы в том, чтобы ProZorro развивалась, и пока работают себе в убыток.

"Площадка работает в убыток, потому что существует колоссальный объем выездов, командировок, обучений, за которые мы деньги не берем", - говорит Акобян.

На прибыль площадки планируют выходить уже с 2017 года.

"Основная монетизация в будущем - консалтинг поставщиков и дополнительные услуги для них", - говорит руководитель торговой площадки государственных и коммерческих закупок Zakupki.Prom.ua Николай Жандоров.

ProZorro 2.0

Пилот показал себя лучше, чем можно было ожидать: к апрелю в системе ProZorro было более 4 тыс организаторов, проведено более 80 тыс тендеров на сумму более 16 млрд грн, а экономия составила около 1,3 млрд грн.

"По косвенным показателям участники торгов регулярно говорят нам, что стало значительно лучше. Также мы видим массовое присоединение компаний, включая международные, которые раньше в госзакупках не участвовали", - рассказывает Жандоров.

Хотя весь тот год, пока ProZorro работала в пилотном режиме, компании и ведомства не были обязаны подключаться к системе и могли тянуть до последнего, многие решили не дожидаться крайнего срока.

Кроме "Энергоатома" и Министерства обороны, к системе присоединились Киевская городская государственная администрация, которая является лидером по количеству закупок, Министерство инфраструктуры и все подотчетные ему предприятия, Днепропетровская ОГА, "Укргазвыдобування" и другие крупные компании.

В результате большинство из тех пятисот компаний и центральных органов исполнительной власти, которые должны были подключиться к ProZorro к 1 апреля, уже были внутри системы.

"По ходу пилотного проекта все компании имели возможность узнать, что такое ProZorro, подключиться, провести допороговые торги, попробовать, задать вопросы. Все, кто хотели, это сделали. На финише пилотного проекта у нас в системе было 4 тыс заказчиков", - отмечает Стародубцев.

При этом те 500 больших заказчиков, что подключились 1 апреля, - это половина всего рынка госзакупок. Остальные участники в виде местных органов власти, коммунальных предприятий и небольших госкомпаний перейдут на "новые рельсы" уже с 1 августа.

"Мы были готовы принять всех в систему 1 апреля, но не приняли. Мы понимали, что регионы столкнутся со сложностью. Регионы обсуждали: надо или нет, законно или нет. Занимались всякими глупостями вместо того, чтобы взять и попробовать", - говорит Стародубцев.

По этой причине до 1 августа в планах команды ProZorro объездить всю Украину с целью обучить людей на местах работать с системой, документами и поставщиками.