Донецк и Луганск: без росписи и бюджета

"Слышали, да?" - ответил вопросом на вопрос бывший сотрудник Донецкой городской администрации, пожелавший остаться неназванным.

В телефонную трубку слышен короткий выстрел.

"Какой бюджет? Бюджет принимается, когда есть избранные горожанами люди, которые могут его принять. Сегодня горсовет собраться не может.

А эти - даже не знаю, как их назвать, - никакого бюджета не принимали.

Осенью долг по зарплате перед бюджетниками был, но в октябре определенные суммы перечислили. Что было потом - не могу сказать, я уволился", - описал он в разговоре с ЭП ситуацию, в которой оказался донецкий горсовет.

Бюджетный процесс на Донеччине и Луганщине сорван.

Вместо проблем, традиционных для остальных регионов, связанных с утверждением смет и адаптацией к новому законодательству, власти мятежных областей пытаются понять, в каком формате работать, и работать ли им вообще.

Пока такого понимая нет.

На уровне Минфина идет некий процесс, призванный прописать этот формат на уровне закона. Идет он, к слову, весьма неспешно и сводится к тому, чтоб отложить все выплаты из госбюджета на "после окончания АТО".

Жизнь по росписи

Обе области начали новый год с бюджетной росписи. Это означает, что они в месяц не могут потратить больше 1/12 объема расходов за аналогичный период предыдущего года. Глава Луганской ОГА Геннадий Москаль подписал соответствующее распоряжение еще в декабре 2014 года.

Будет ли утверждена смета Луганщины - непонятно. Луганский облсовет прекратил свое существование. 31 января Кабмин передал на период проведения АТО его бюджетные полномочия областной государственной администрации.

Речь идет о перераспределении дотаций и субвенций, получении займов у госказначейства, праве размещать средства на депозитах. Такой шаг предусматривает Бюджетный кодекс на случай, если органы местного самоуправления не могут выполнять свои обязанности.

На Донеччине процесс зашел немного дальше. Коллегия Донецкой ОГА одобрила проект сметы области на 2015 год, но принять его до сих пор не удалось. Облсовет планировал утвердить бюджет на сессии 15 января, однако в связи с боевыми действиями она до сих пор не состоялась.

Сами Донецк и Луганск живут и без росписи, и без бюджетов.

"Говорить о бюджетном процессе для Луганска проблематично. Пока город не будет освобожден или не будет принято решение о вынесении горсовета за пределы оккупированных территорий, заняться бюджетным процессом не получится", - рассказал ЭП представитель луганского горсовета.

Сейчас деятельность горсовета парализована. Часть депутатов находится на оккупированной территории, часть выехала за пределы города. При этом горсовет не может "переехать" на подконтрольную Киеву территорию.

Согласно постановлению Кабмина, для этого необходимо проведение сессии и городского совета. "Мы проводили консультации, но сессию провести не удалось. Ни нам, ни дончанам", - говорит собеседник ЭП из Луганска.

На вопрос, когда Киев последний раз выделял деньги, он ответил следующее.

"Я знаю, что платежки за июль и август в госказначейство отвозились, но профинансированы они так и не были. Июль был последним месяцем, когда сотрудники луганского горсовета получили официальную заработную плату. Аналогичная история с работниками коммунальных служб, электриками".

Хотя речь о неподконтрольном Киеву городе, вопрос к правительству возникает.

Межбюджетные отношения с востоком регулирует постановление №595. Оно запрещает любое финансирование из госбюджета неподконтрольных Украине территорий. Правда, постановление вступило в силу в ноябре. Не исключено, что Киев прекратил выплаты на несколько месяцев раньше.

В остальных населенных пунктах ситуация развивается по-разному.

Источник twitter.com

"С начала 2015 года бюджетный процесс в подконтрольных Киеву населенных пунктах зоны АТО осуществляется так. Там, где есть органы местного самоуправления, бюджеты принимаются. Там, где их нет, - не принимаются, эти территории живут по росписи", - говорит директор центра анализа и разработки законодательства Ассоциации городов Украины Александр Слобожан.

До 6 февраля утверждено 10 844 местных бюджета - 92,2% от их количества.

Сначала АТО, потом деньги

Одна из ключевых проблем - возможный формат работы горсоветов, их исполкомов и местных госадминистраций на территории зоны АТО. На днях в Министерстве финансов состоялось несколько заседаний на эту тему.

По информации источников ЭП, обсуждение велось вокруг двух вопросов: полномочий органов местного самоуправления после их перемещения и порядка перемещения на подконтрольную Киеву территорию. Прийти к однозначному решению пока не удалось, совещания продолжатся на текущей неделе.

Минфин подготовил две поправки к упомянутому постановлению 595. Первая заключается в том, что города и села будут финансироваться из госбюджета только после возвращения территории под контроль Киева. Это логично и не противоречит действующему законодательству. Загвоздка во второй поправке.

Ведомство предлагает ввести ограничения для бюджетных организаций, которые вправе переехать на контролируемую Киевом территорию. В случае принятия документа переместиться смогут лишь те, кто может обеспечить свою работу.

Документ уже выносился на рассмотрение Кабмина, но его вернули на доработку. Если проект вступит в силу в предложенном виде - переехать никто не сможет.

"Принятие указанного постановления лишит все расположенные на временно неконтролируемой территории органы местного самоуправления возможности перемещения. Соответственно - и возможности осуществлять любые расходы из их бюджетов", - говорится в выводах Ассоциации городов Украины.

Вот что предлагает Минфин.

Нажмите для просмотра документа

Источники ЭП в правительстве говорят, что Минфин делает все возможное для экономии средств и с помощью упомянутых поправок пытается избавиться от балласта в виде бюджетных организаций. Еще один пример на ту же тему - нежелание Минфина возмещать НДС предприятиям из зоны АТО.

"Мы подаем списки предприятий на возмещение НДС, а казначейство говорит, что перечислять не будет, потому что там террористы. Мало кто хочет вникать в то, что это возмещение еще за летнюю отгрузку, что на предприятии работают люди.

Один из вариантов что-то получить - перерегистрироваться вне зоны АТО. Где угодно, но на подконтрольной Киеву территории", - сказал в ходе инвестиционного совета глава ГФС Игорь Билоус. Он уточнил, что отработанных правил возмещения НДС предприятиям из зоны АТО сейчас нет.

В 2014 году, уточнили ЭП в Минфине, мятежные регионы перечислили в госбюджет 20,8 млрд грн, что на 6,6 млрд грн меньше плана.

Аналогична политика Минфина и в отношении пострадавших от войны на Донбассе. Такие жители также смогут рассчитывать на возмещение ущерба за поврежденное жилье от государства только после окончания АТО. Об этом идет речь в еще одном проекте постановления, копией которого располагает ЭП.

Согласно документу, жители восточных регионов смогут претендовать на компенсацию в трех случаях.

1. Жилье разрушено и непригодно для проживания. Размер компенсации - до 150 тыс грн плюс 10 тыс грн на каждого члена семьи.

2. Жилье повреждено и требует капитального ремонта. Размер компенсации - до 50 тыс грн плюс 5 тыс грн на каждого члена семьи.

3. Жилье повреждено и требует текущего ремонта. Размер компенсации - до 20 тыс грн.

Более подробно с условиями возмещения можно ознакомиться тут.

Нажмите для просмотра документа

В военном формате

Пока правительство занимается законотворчеством, все попытки местных органов принять решения дистанционно или распорядиться ресурсом без проведения сессии - вне закона. Не исключено, что проблема с местными органами будет решена путем создания военно-гражданских администраций - ВГА.

Соответствующий закон Верховная Рада уже приняла. Предполагается, что ВГА будут действовать в составе Антитеррористического центра при СБУ.

"Положительная составляющая этого закона в том, что будут определены лица, которые возьмут на себя ответственность за организацию порядка в городах", - говорит управляющий партнер ЮК Prove Group Владислав Кочкаров.

Однако есть и спорные моменты. ВГА, кроме полномочий органов местного самоуправления, получают полномочия, характерные для военного или чрезвычайного положений.

Они смогут устанавливать комендантский час, ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов, проверять документы, осматривать вещи, транспортные средства, багаж и грузы.

В списке их прав также контроль за работой предприятий телекоммуникации, возможность использовать местные радиостанции, телевизионные центры и издательства для проведения разъяснительной работы среди населения.

"Это оправданно в условиях войны, но создается ситуация, когда военного положения нет, а его элементы вводятся. При этом такое решение принимает самолично президент, без утверждения его в парламенте. Руководить новым органом также будет человек, назначенный президентом", - отмечает Кочкаров.

Причем если в обычных местных администрациях президент назначает глав по предложению Кабмина, то в данном случае таких требований нет.

Чтобы понять особенности бюджетного процесса в регионе, ЭП обратилась к руководству Донеччины. Такой комментарий в письменном виде предоставил изданию и. о. председателя Донецкого областного совета Игорь Коваль.

Источник: сайт Донецкого областного совета

- На каком этапе подготовка областного бюджета и каковы его основные параметры? Как с начала 2015 года живет область? По росписи?

- Проект областного бюджета на 2015 год подготовлен и был внесен на рассмотрение очередной 33 сессии областного совета. Ее проведение было запланировано на 15 января 2015 года в Мариуполе.

К сожалению, из-за отсутствия кворума депутатов пленарное заседание не состоялось. В силу сложившейся в области ситуации, где проводятся активные боевые действия, большинство депутатов не смогли принять участие в сессии.

Согласно регламенту, заседание перенесено на другой день. Учитывая нестандартность ситуации, мы ищем способы проведения сессии. В том числе - путем внесения изменений в действующее законодательство.

Показатели областного бюджета на 2015 год формировались с учетом изменений в бюджетном и налоговом законодательстве, состояния реального сектора экономики области, уменьшения объема выпуска промышленной продукции за январь-ноябрь 2014 года на 29,9%, снижения реальной зарплаты на 10,3%.

Областной бюджет сбалансирован по доходам и расходам. Его доходная часть запланирована в объеме 9 746 млн грн, из которых 9 563,8 млн грн - доходы общего фонда. Это на 19% меньше, чем доходы областного бюджета, предусмотренные на 2014 год.

Расходы также запланированы в объеме 9,7 млрд грн. Дефицит спецфонда - 44,7 млн грн - планируется покрыть за счет передачи средств из общего фонда.

Объем расходов по отраслям социально-культурной сферы рассчитан в соответствии с социальными стандартами и с учетом расходов на содержание учреждений, которые ранее финансировались из государственного бюджета и сейчас переданы на финансирование из областного бюджета.

В составе расходов бюджета учтены средства на возобновление финансирования бюджетных учреждений, которые находятся на неподконтрольной украинской власти территории. Выделение средств возможно после того, как эти учреждения начнут работать по действующему законодательству.

Поскольку областной бюджет не принят, департамент финансов ОГА утвердил временную роспись областного бюджета на январь-март 2015 года.

Это позволяет осуществлять текущие расходы на содержание бюджетных учреждений, прежде всего - на выплату зарплаты и оплату коммунальных услуг в пределах ежемесячных ассигнований в объеме 1/12 от расходов 2014 года.

Фото twitter.com/hashtag

- В чем основная проблема межбюджетных отношений Донеччины и Киева?

- С января 2015 года внедрена новая модель взаимоотношений государственного и местных бюджетов. С учетом новых подходов из областного бюджета в госбюджет должна быть перечислена реверсная дотация на 254,6 млн грн.

При этом в предыдущие годы областной бюджет получал из государственного дотацию выравнивания. В 2014 году ее объем составил чуть меньше 1,5 млрд грн.

При расчете объемов базовой и реверсной дотаций на 2015 год Минфин использовал данные о фактических поступлениях налога с доходов физлиц и налога на прибыль за 2013 год и применил единый подход для всех территорий.

Такой подход не учитывает негативные тенденции, сложившиеся в экономике региона в 2014 году вследствие проведения на территории области АТО.

Начиная со второго полугодия 2014 года, наметилось значительной снижение поступлений в местные бюджеты. В целом нереальность показателей базовой и реверсной дотаций для бюджета Донецкой области превышает 2,5 млрд грн.

- Как в 2015 году область финансируется из госбюджета? Какой уровень обеспечения делегированных полномочий? На что выделялись средства?

- В область поступают субвенции, предусмотренные законом о госбюджете. Это медицинская и образовательная субвенции, субвенции на подготовку рабочих кадров, закупку медикаментов и расходных материалов, а также социальные субвенции - детям-сиротам, семьям с детьми, на жилищные льготы и субсидии.

Органы Госказначейства перечисляют субвенции в соответствии с росписью госбюджета, а медицинская и образовательная субвенции и субвенция на подготовку рабочих кадров перечисляются подекадно.

Нехватку средств сложно определить, поскольку в расходах областного бюджета учтены средства и на бюджетные учреждения, находящиеся на неподконтрольной территории. Они будут финансироваться после их перемещения с учетом приведенной к фактической штатной численности и выполняемых функций.

- Донецкий облсовет обращался с просьбой к главе парламента Владимиру Гройсману разрешить проводить сессии в режиме видеоконференции. Что ответил спикер? Какие еще нужны изменения законодательства, чтобы обеспечить работу областного совета в условиях войны?

- Областной совет 15 января 2015 года обратился к председателю Верховной Рады с просьбой рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 46 закона "О местном самоуправлении" относительно возможности проведения сессий областных и районных советов в период АТО в режиме видеоконференции.

Российская БМП в районе Донецкого аэропорта, 7 февраля 2015 года. Фото twitter.com/murderotica

Обращение направлено в связи с переносом сессии Донецкого облсовета, проведение которой планировалось на 15 января 2015 года в Мариуполe.

Учитывая, что депутаты областного совета работают на общественных началах и из-за боевых действий переместились с постоянного места жительства на другие территории Украины, они не смогли прибыть к месту проведения сессии в связи с задержками на блок-постах и введением пропускного режима.

Проведение пленарного заседания совета в режиме видеоконференции в двух или трех местах области решает проблему участия депутатов в сессии.

На 5 февраля ответа на обращение в Верховную Раду облсовет не получил.

Также мы направили народному депутату Сергею Таруте альтернативный вариант изменений в статью 46 закона "О местном самоуправлении" в части изменения кворума для правомочности сессии.

Мы надеемся, что парламентский комитет по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления поддержит один из предложенных вариантов и внесет его на рассмотрение Верховной Рады.

- C 1 января вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса, которая предполагает децентрализацию. Можно ли соблюсти на Донеччине новые правила, в частности о новом акцизном сборе и новом механизме взимания налога на недвижимость? Сколько доходов удалось собрать в январе?

- Согласно новому законодательству меняются не только источники наполнения доходной части, но и пропорции их зачисления в разные уровни бюджетов. Так, снижен процент зачисления налога с доходов физлиц в местные бюджеты.

Между тем, поступления этого налога составляли значительную долю их доходной части и были более надежным источником, учитывая требования о первоочередности выплаты заработной платы. Увеличена доля некоторых рентных платежей, направляемая в государственный бюджет.

Насколько эти изменения компенсируют поступления от акцизного налога, расширение базы налогообложения недвижимости, увеличение доли зачисления экологического налога во все уровни местных бюджетов, а также поступления 10% налога на прибыль предприятий частного сектора в областной бюджет, сказать трудно. Особенно учитывая сложную экономическую ситуацию и АТО.

Кроме того, органам местного самоуправления необходимо принять документы, регламентирующие ставки налога на недвижимость и акцизного налога, предоставление льгот по их уплате.

Местные жители набирают воду из скважины. Донецк, 5 февраля 2015 года. Фото radiosvoboda.org

Одновременно увеличиваются расходы местных бюджетов в связи с передачей на финансирование за счет их средств учреждений сферы здравоохранения, образования, культуры и спорта. Ранее они финансировались из госбюджета.

Так, по Донецкой области на финансирование из местных бюджетов передаются 70 учреждений сферы образования, десять железнодорожных больниц и поликлиника, четыре физкультурно-спортивные общества, Донецкий госцирк.

Кроме того, в связи с отменой с 1 января 2015 года закона "О порядке проведения реформирования системы здравоохранения в Винницкой, Днепропетровской, Донецкой областях и Киеве", расходы на медицинскую помощь первичного и вторичного уровней будут осуществляться за счет средств бюджетов городов областного значения и районных бюджетов, а третичного уровня и экстренной медицинской помощи - за счет областного бюджета.

Поэтому на финансирование из городских и районных бюджетов области передаются 17 районных и городских больниц.

За счет местных бюджетов будет обеспечиваться функционирование ветлечебниц и ветлабораторий, а также реализация на условиях софинансирования в размере 50% проектов ликвидации угледобывающих, углеперерабатывающих, торфодобывающих предприятий и содержание водоотливных комплексов.

Однако сегодня сложно оценить, насколько будет обеспечена финансовая состоятельность местных бюджетов. Это покажет время.