Камо грядеши, исполнительная служба?

З набуттям незалежності Україна почала активну розбудову державних інститутів та законодавства.

Конституція 1996 року закріпила принцип поділу державної влади на три гілки: законодавчу, виконавчу та судову.

Відтак, постало питання про приведення у відповідність до цього принципу інститутів державної влади.

Не став винятком інститут примусового виконання судових рішень. Ним до 1999 року опікувалася судова система, до складу якої входили судові виконавці.

До прийняття Конституції доцільність існування єдиної системи судового розгляду справи та примусового виконання судом рішення, ухваленого у такій справі, не викликала сумніву.

У світлі нових засад побудови державної влади на основі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову постала потреба привести останню у відповідність до вимог Основного закону. Йшлося про вилучення із структури судів служби судових виконавців і створення служби державних виконавців у системі Мін'юсту.

Відтак, п'ятнадцять років тому був ухвалений закон "Про державну виконавчу службу". На його виконання створили Державну виконавчу службу - ДВС, на яку поклали примусове виконання рішень судів і позасудових органів.

Сьогодні це самостійний центральний орган виконавчої влади - Державна виконавча служба України, діяльність якого скеровується через міністра юстиції.

На жаль, переважна більшість судових рішень в Україні добровільно не виконується, а потрапляє для примусового виконання до ДВС.

Статистика свідчить, що за 15 років існування ДВС її діяльність все ще не досягає показників ефективності, характерних для розвинених країн.

Робота служби викликає численні нарікання з боку громадян і юридичних осіб-стягувачів, оскільки отримати присуджені кошти або майно складно. Боржники ж скаржаться на непрозору процедуру реалізації майна за заниженими цінами.

22 травня 2013 року у Верховній раді відбулися парламентські слухання "Про стан виконання судових рішень в Україні".

Очільники судів усіх ланок констатували незадовільну роботу Державної виконавчої служби. Обурювалася масовими зверненнями громадян з цього приводу Уповноважена з прав людини. Наводив статистику притягнутих до відповідальності державних виконавців представник Генеральної прокуратури.

Тези доповідачів - представників судової влади здебільшого стосувалися ідеї повернення ДВС під патронат суду. Тільки тоді, на їх думку, буде створено замкнутий цикл поновлення порушеного права - від винесення судом рішення до його примусового виконання. Як це зробити - думки доповідачів різнилися.

Так, заступник голови ВАСУ з ностальгією згадував часи, коли "робочий день кожного, особливо голови суду, починався із завдань судовим виконавцям і закінчувався звітом останніх про виконану роботу". Інші доповідачі лише пропонували посилити судовий контроль за діями ДВС.

Як компромісний варіант обговорювалася можливість передачі ДВС Державній судовій адміністрації України.

До свят працівники ДВС отримують нагороди. Фото dvs.gov.ua

Історичний екскурс

Судові виконавці радянського зразка були допоміжними фігурами в процесі виконання судових рішень. Суддя, який розглядав справу, відповідав за фактичне виконання ухваленого ним рішення, затверджував основні процесуальні дії судового виконавця та документи виконавчого провадження.

Він же розглядав скарги на дії судового виконавця.

Діяльність судового виконавця зазнавала потрійного контролю з боку закріпленого за ним судді, старшого судового виконавця і голови суду. Справу не можна було передати до архіву суду доти, доки до неї не долучався виконавчий документ з відміткою про фактичне виконання судового рішення.

Саме за таким принципом працює Європейський суд з прав людини, у якому провадження вважається закінченим тільки після надходження повідомлення про повне фактичне виконання рішення.

Хоча судовий контроль за ходом виконання рішення збережено, провадження у справі вважається завершеним з моменту ухвалення судового рішення.

Згодом стало зрозуміло, що "армія" судових виконавців, які керувалася інструкцією від 1985 року і не мали юридичної освіти, не відповідала новим потребам. Стрімкий розвиток правової системи, запровадження інноваційних правових інститутів, постійні зміни в законодавстві вимагали реформування цього інституту.

Говорити ж про майже стовідсоткове виконання судових рішень можна, маючи на увазі часи СРСР, коли існувала кримінальна відповідальність за неробство, майже всі боржники були працюючими фізичними особами, а підприємства приватної власності, крім хіба що кооперативів, були відсутні.

Час виконання рішень, коли стягнення можна було задовольнити за рахунок домашнього краму боржника, що знаходився у державній квартирі, давно минув.

Також не слід забувати, що скромну зарплату судового виконавця в ті часи компенсувало положення Інструкції про виконавче провадження, яке дозволяло судовому виконавцю утримувати з боржника та отримувати преміальну винагороду у розмірі 5% від стягнутих сум.

Інструкція також передбачала, що в разі передачі майна в натурі стягувач був зобов'язаний внести 5% від його вартості на депозитний рахунок суду як винагороду судовому виконавцю.

Пострадянський досвід

У державах Балтії виконання судових рішень більш ніж десять років здійснюється приватними судовими виконавцями. Вільнонаймані судові виконавці повністю змінили судових виконавців, які працювали як державні службовці.

Працівників служби часто збирають на засідання. Фото dvs.gov.ua

Головна ідея реформування: всі витрати, пов'язані із стягненням, повинні покладатися не на платників податків, а на особу, з вини якої порушено виконавче провадження, тобто особа, яка не виконала пред'явлені до неї вимоги: боржник.

Також кілька років тому приватна система виконання судових рішень, поряд з державною, була запроваджена у Грузії та Казахстані. На 1 липня 2013 року в Казахстані було видано більш ніж 900 ліцензій на здійснення такої діяльності.

Перші підсумки роботи показали, що приватні виконавці працюють набагато ефективніше, ніж їх державні колеги. Приватні виконавці є і в Молдові.

Іншим шляхом іде Росія. Там виконання рішень судів покладено на державних службовців - судових приставів-виконавців. Тим не менш, і в РФ точилися дискусії про запровадження приватних виконавців судових рішень.

У РФ діє більш прогресивне законодавство про виконавче провадження, тож Федеральна служба судових приставів - ФССП - ефективніша, ніж їх український аналог. Однак робота ФССП все одно викликає чимало нарікань серед росіян.

Вітчизняні реформи

Що відбулося за останні 15 років у сфері виконавчого провадження в Україні?

Було кілька реформ: ДВС то виокремлювали в окремий орган, то повертали під патронат Міністерства юстиції. Жодних позитивних змін не сталося. Юристи добре пам'ятають усі негативні моменти реформ. Це ліквідація відділів ДВС, вимушена бездіяльність виконавців, плутанина, у якій не могли розібратися навіть суди.

Зараз ДВС перетворилася на забюрократизованого монстра-статиста, який більше переймається законодавчим оформленням результатів торгів арештованим та конфіскованим майном за цінами, далекими від ринкових.

Законодавча спроба врегулювання максимальної винагороди організацій, які торгують таким майном, була нівельована актом Мін'юсту. До речі, до 1999 року судові виконавці самі проводили публічні торги з реалізації нерухомого майна.

Є проблема професійної підготовки і плинності кадрів, позаяк заробітна плата державного виконавця не перевищує 2 тис грн, а робота - напружена і конфліктна.

Не всі проблеми виконавчого провадження пов'язані з роботою державних виконавців. Подекуди самі учасники спорів створюють таку правову ситуацію, коли швидке та ефективне виконання судового рішення стає неможливим.

Позивачі не завжди правильно формулюють позовні вимоги, а суди побоюються використовувати своє право задовольняти клопотання про забезпечення позову. Це призводить до ускладнень у процесі примусового виконання судового рішення.

Представники відомства систематично бувають у Мін'юсті. Фото dvs.gov.ua

В рази зросла кількість виконавчих проваджень, ускладнилося документування. Матеріали складного провадження можуть містити сотні документів, а виконавець щодня може приймати нові процесуальні рішення і вчиняти виконавчі дії.

Замість висновків

Передавання Державної виконавчої служби України до сфери управління Державної судової адміністрації жодних позитивів не дасть.

Ідея "повернення" державних виконавців судам суперечить конституційному принципу розподілу влад. Також слід враховувати, що нині існують загальні, адміністративні та господарські суди - на відміну від часів, коли існували лише суди загальної юрисдикції, а спеціалізованих ще не було.

Виходячи з реалій, вбачається маловірогідним та недоцільним створення при кожному суді або ж судовій ланці своєї виконавчої служби.

Державному виконавцю, який працює у районному відділі ДВС, на виконанні в якого перебуває до 4 тис проваджень на рік, абсолютно байдуже, в якому статусі він перебуває, бо він не може виконати ці рішення фізично.

Він не може їх виконати ні як працівник ДВС, яким опікується Мін'юст, ні як співробітник Державної судової адміністрації або суду. Змінити ситуацію здатні лише інституційні зміни. На жаль, держава не має бажання хоча б частково роздержавити цю сферу.

Пріоритетний шлях реформування системи - вдосконалення законодавства. Слід усунути правові перепони у виконанні судового рішення, скасувати мораторії та закони, що забезпечують домінування юридичних осіб з державною участю над приватними, скасувати норми, які забезпечують боржнику привілеї.

Зусилля держави слід спрямувати на заснування приватної форми виконання, розширення компетенції працівників та їх належний соціальний захист, а не на псевдореформи на кшталт передачі ДВС від одного органа до іншого.

Андрій Авторгов, адвокат, кандидат юридичних наук, партнер ЮФ "Агентство з питань боргів та банкрутства"

Ігор Ніколаєв, кандидат юридичних наук, юридичний радник Центру комерційного права