Миллиарды в песок

За двадцать лет независимости украинская экономика превратилась в паразитирующий колосс с бездонными шлангами для закачивания денег.

Одни только сельскохозяйственные предприятия в 2012 году воспользовались льготами на 14 млрд грн, а ведь есть еще металлургия, пищевая и химическая промышленность.

С каждым годом, особенно после финансового кризиса, дотационное ярмо растет, становясь все более деструктивным и тупиковым для экономики.

Тем более, если учесть, что ожидаемое осеннее подписание Соглашения об ассоциации - СА - с Евросоюзом совершенно не вписывается в контекст подобных паразитических отношений между государством и бизнесом, дискредитирующих основополагающий принцип свободной конкуренции.

Проблема в том, что в Украине принципы эффективности и конкурентоспособности в контексте госпомощи никак не защищаются.

Причем история повторяется. В 2000 годах говорили, что у металлургов устаревшая технология и тяжелый налоговый климат. Поддержку оказали. Но сейчас цены на метпродукцию падают, убытки у металлургов растут.

Глава Миндоходов Александр Клименко озвучил шокирующие цифры: химия и металлургия показали 85 млрд грн убытков. То есть поддержка, которая оказывалась десять лет назад, к качественным изменениям не приводит.

Еще в 1990-х годах доминировали принципы советской системы хозяйствования, которые заключались в предоставлении прямой бюджетной поддержки предприятиям.

Однако уже в 2001-2005 годах, после начала бюджетной реформы, внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе, началась модернизация господдержки.

Был введен механизм подготовки и предварительного рассмотрения и согласования актов, предусматривающих оказание поддержки при участии профильных министерств. Это привело к структуризации, возможности инвентаризации, анализа и пересмотра многих мер государственной поддержки.

За неполную пятилетку удалось не только заложить основы модернизации системы государственных финансов, но и обеспечить высокие темпы восстановления. Казалось, рост будет только увеличиваться.

Однако следующий этап модернизации, 2005-2010 годы, связанный с активной международной экономической интеграцией, привел к масштабному сокращению форм господдержки без продолжения модернизации системы ее предоставления, которая могла быть проведена на основе международного опыта и права.

Незавершенность модернизации обернулась крайне негативными последствиями для потенциала структурной перестройки экономики и формирования политического и управленческого опыта заинтересованных сторон в деле господдержки: органов власти, отраслевых ассоциаций, лоббистов, предприятий.

Видатки зведеного бюджету на економічну діяльність, млн грн

Джерело: Державна казначейська служба

Мозаика либеральных и нереформированных планово-административных подходов образовала анклавы правовых норм, практик проектирования и анализа, которые не получили логического завершения.

Произошла разбалансировка подходов к политической повестке дня господдержки экономики. Объективная потребность ряда отраслей с высокой добавленной стоимостью в получении обоснованной поддержки не могла быть удовлетворена в полной мере из-за необходимости соблюдения международных обязательств.

Конкуренция между отраслями за ограниченные ресурсы бюджета, отсутствие единых правил игры, перечень базовых принципов оказания помощи негативно сказались на стратегических перспективах целых секторов экономики.

Следующий этап преобразований в системе господдержки, который начался в 2011 году, обернулся широким использованием механизма госгарантий, венцом которой стала Госпрограмма активизации развития экономики на 2013-2014 годы.

Она характеризуется апробацией критериального подхода в оказании поддержки и переносом акцентов на поддержку без прямого привлечения госресурсов.

На современном этапе основу господдержки субъектов хозяйствования в Украине составляют десятки государственных целевых программ, более 150 норм законодательства, предусматривающих льготы по уплате налогов.

Среди механизмов оказания поддержки - расходы госбюджета, налоговые льготы, предоставление госгарантий для выполнения долговых обязательств по заимствованиям субъектов хозяйствования.

При этом законодательством не предусмотрено - за исключением механизма предоставления госгарантий - систематизированных подходов и критериев принятия решений о предоставлении государственной поддержки.

Более того, в Бюджетном кодексе понятие дотаций субъектам хозяйствования не определено совсем, а термин "дотация" употребляется лишь в контексте межбюджетных отношений.

Фото dig-donbass.org.ua

В Украине подавляющее большинство механизмов государственной поддержки является де-факто проявлениями политики государственного патернализма и не согласуются с современными принципами рыночной организации экономики.

В международной конкуренции украинские производители постоянно сталкиваются с контрагентами, которые работают в условиях наличия развитых сетей государственной помощи субъектам хозяйствования, что ставит национальный бизнес в заведомо неравные конкурентные условия.

Дело в том, что общими тенденциями в 2009-2012 годах для всех видов господдержки в Украине является низкий удельный вес промышленных отраслей с потенциалом импортозамещения при высоких объемах поддержки для сельского хозяйства, ТЭК, сферы услуг, развития инфраструктуры.

АПК получает треть всей поддержки в виде налоговых льгот, 11-12% прямой бюджетной поддержки, а в 2012 году - 32% всех госгарантий предприятиям.

Предприятия угольной отрасли и других добывающих отраслей потребляют 20% расходов сводного бюджета на экономическую деятельность. Всего предприятия ТЭК получают 30% этих расходов.

Предприятия электроэнергетики, производства биотоплива также пользуются налоговыми льготами. В 2012 году 40% госгарантий получил "Нафтогаз".

От 25% до 30% расходов сводного бюджета на экономическую деятельность назначается дорожному хозяйству. Эта отрасль также является крупнейшим получателем бюджетного кредитования.

При этом в 2010 году в связи с подготовкой к "Евро-2012" госгарантии были полностью направлены на развитие инфраструктуры. В 2011-2012 годах их доля постепенно уменьшилась соответственно до 66% и 25%.

Тем временем доля предприятий обрабатывающей промышленности в сумме бюджетных расходов не превышает 1%. Доля текстильной промышленности, производства резиновых и пластмассовых изделий, машин и оборудования также не превышает 1% в валовом объеме налоговых льгот.

Найбільші одержувачі державної підтримки у вигляді податкових пільг, 2007-2012 роки, млн грн

Джерело: Міндоходів

Как следует из доклада "Модернизация системы государственной поддержки субъектов хозяйствования в Украине" Национального института стратегических исследований, только некоторые из налоговых и таможенных льгот связаны с результатами производственной деятельности предприятий.

НДС остается основным источником льгот - более 90% в период до 2011 года, почти 70% - в 2011 году, 62% - в 2012 году. Крупнейшие пользователи льгот по НДС - сельхозпредприятия: 14 млрд грн в 2012 году.

При этом уменьшение удельного веса этой льготы в общем объеме льгот до 21% в 2011 году коррелирует с существенным ростом производства в АПК, тогда как увеличение в 2009-2012 годах до 28-31% - со снижением этих объемов.

Такие льготы как освобождение от уплаты НДС операций по поставке зерна позволяют частично снять нагрузку на проблему возмещения НДС.

Еще хуже ситуация при использовании льгот по уплате налога на прибыль в разных отраслях промышленности: доступа к этому ресурсу просто нет.

Если по сравнению с 2011 годом предприятия электроэнергетики смогли увеличить в 2012 году суммы льгот по налогу на прибыль за счет производства электроэнергии, произведенной из возобновляемых источников, почти в 3,8 раза, то предприятия авиационной промышленности - на 5%.

При этом судостроительная промышленность в 2011 году воспользовались льготами всего на 7 млн грн, в 2012 году эта сумма снизилась в 1,8 раза.

Фото vinnitsaok.com.ua

Объем налоговых льгот в ежегодном расчете для большинства видов экономической деятельности не является высоким.

Льготы классифицированы для почти 970 видов экономической деятельности. В 2012 году сумму менее 1 млн грн получили почти 50% из этого перечня, от 1 млн до 10 млн - 25%, от 10 млн до 100 млн - 16%, остальные - более 100 млн грн.

Учитывая потери за 2012 год на сумму 48,7 млрд грн, прогноз Кабмина о наличии в 2013 году инвестиционного ресурса в сумме более 70 млрд грн, благодаря использованию льгот в налогообложении, следует считать завышенным.

Особенно - касательно льгот по налогу на прибыль предприятий, которые предусмотрены в сумме 30,7 млрд грн или вдвое больше, чем в прежние годы.

Что касается таможенных льгот - 42,9 млрд грн, - то наибольшие потери в 2012 году получены по следующим видам деятельности: ввозу газа - 22,7 млрд грн, ввозу лекарств - 3,3 млрд грн, ввозу воздушных судов по лизингу - 1,9 млрд грн.

При рассмотрении тенденций господдержки стоит выделить проблему классификации расходов, особенно прямых бюджетных, направленных на целевую, выборочную поддержку субъектов с целью получения ими выгоды, и проблему поставки за счет государства услуг общего экономического интереса.

Особенно это касается дорожного хозяйства, других сфер транспорта, частично - сельского хозяйства и топливно-энергетического комплекса.

Розподіл втрат від податкових пільг за видами податків, млн грн

Джерело: Міндоходів

Например, рассматривая распределение прямой поддержки за счет средств государственного и местных бюджетов, следует отметить, что не во всех случаях агрегаты отчетности по направлению "Экономическая деятельность" в полной мере коррелируют с расходами в программной классификации.

Для АПК прямая бюджетная поддержка - в среднем 3 млрд грн - может быть вдвое меньше показателей расходов на экономическую деятельность для этой отрасли.

В случае ТЭК говорится о бюджетной поддержке угольной отрасли и "Нафтогаза", которая имеет признаки целевой поддержки и удовлетворения общих экономических интересов.

Почти 30% расходов бюджета на экономическую деятельность или 18 млрд грн подробно классифицируются и отражаются как "общая" или "другая" деятельность, что также затрудняет идентификацию собственно поддержки.

Основу этой дилеммы составляют общие черты большинства актов законодательства о бюджетной поддержке, которые в первую очередь определяют отрасль-получателя, виды поддержки и формальный механизм ее получения, не определяя условия и критерии поддержки.

Поэтому по формальным признакам объемы поддержки являются значительными, а при более детальном рассмотрении определенные меры вообще могут не быть поддержкой, особенно в случае налоговых льгот.

Фото УП

Для инвентаризации схем поддержки и проектирования новых необходимо применять более четкий подход к определению господдержки, который будет включать такие параметры как наличие потерь государства, выборочного подхода при выделении помощи, выгоды для получателя и влияния на конкуренцию.

Это создаст возможность просмотреть валовые объемы поддержки и высвободить финансовый ресурс, на основе которого могут быть созданы новые, современные инструменты поддержки, которые отвечают потребностям структурных реформ в Украине и международным стандартам.

Речь идет о запуске системного механизма, ведь после вступления в силу СА с ЕС все равно придется модернизировать схемы поддержки согласно его нормам.

В контексте развития экономического сотрудничества Украины с Евросоюзом, подготовки к выполнению обязательств в рамках будущего СА важна адаптация экономики Украины к функционированию в рамках европейских правил.

Неприменение такой помощи ставит отечественные предприятия в неравные конкурентные условия по сравнению с компаниями из стран ЕС.

Бездонная бочка госгарантий рано или поздно окажется пустой, а украинская экономика - в тупике. Если не изменить подход к государственной помощи, то процесс может стать необратимым.

Статья подготовлена в сотрудничестве с Лабораторией законодательных инициатив в рамках проекта, поддержанного Европейской программой Международного фонда "Відродження"