Правила для правил: как в Украине принимают решения для бизнеса
Взаємодія бізнесу та органів влади — цікавий процес, який часто нагадує шторм. Чим ближче до ухвалення бюджету, тим більш бурхливим стає море.
У розвинених країнах теж трапляються шторми, але не так часто, як в Україні. Там законотворення, яке впливає на доходи бізнесу і наповнення бюджету, базується на певних принципах, яких органи публічного управління чітко дотримуються.
Країни-члени Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) будують свою регуляторну політику на основі сімох принципів.
ОЕСР має значні досягнення в галузі економічного аналізу, економічного прогнозу і способів вирішення питань у галузі державного управління. Україна не є членом цієї організації, проте частково адаптувала перераховані принципи.
В Україні також існують принципи регуляторної політики, визначені в законі "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Усього їх шість: доцільність, адекватність, ефективність, передбачуваність, збалансованість, прозорість та врахування громадської думки.
Чи застосовувалися ці принципи до всіх законодавчих актів України, ухвалених владою? Очевидно, що ні. Фактично принципи існують на папері, але в реальному житті майже не враховуються. На відміну від країн ЄС, в Україні бізнес часто не залучається до обговорення регуляторних ініціатив, що стосуються його роботи.
Крім того, влада не завжди прораховує економічні наслідки своїх актів, орієнтуючись на короткострокову перспективу і швидкий спосіб отримання надходжень.
Сьогодні на завтра
"Тиск правоохоронних органів на бізнес знизився, але є спалах рейдерських атак", — зазначила виконавчий директор Союзу українських підприємців Катерина Глазкова на зустрічі президента з бізнесом у жовтні 2018 року. Вона перерахувала кейси, коли бізнес-асоціації довелося боротися із захопленням компаній "Еконія" та "Кріденс".
Через за два тижні міністр юстиції Павло Петренко представив "антирейдерський" законопроект для захисту підприємців від посягань непорядних реєстраторів. У СУП кажуть, що робота над цим документом йшла дуже швидко.
Цим актом Мін'юст прагне "заподіяти добро", коментує голова Офісу ефективного регулювання Олексій Гончарук. За його словами, позитивні зрушення щодо ухвалення регуляторних рішень є, але досі діє практика реформ "сьогодні на завтра".
Такі блискавичні темпи законотворчої праці можна пояснити: запит на реформи в Україні великий. Особливо це стосується гарячих тем, пов'язаних з регулюванням. Бажання швидких змін — це добре, але поспіх у розробці правил може зіграти злий жарт з їхнім подальшим запровадженням, побоюються експерти.
"Деякі органи, йдучи назустріч побажанням, не дотримуються процедури. Хтось скаже: "Ну ви і формалісти! Що таке процедура, коли мова йде про благі наміри?". Проте якраз дотримання процедури дозволяє підготувати й ухвалити якісний законодавчий акт", — пояснює заступник бізнес-омбудсмена Тетяна Коротка.
Щоб не створювати зайвих перешкод для бізнесу, регуляторні акти повинні бути спрямованими на досягнення конкретної мети, прогнозованими, ухваленими у прозорий спосіб та обговореними з усіма зацікавленими сторонами.
Тут одразу згадується стара українська традиція ухвалювати зміни до Податкового кодексу, які набувають чинності через місяць чи два. В Україні є регулятори, наприклад, Національний банк, які взагалі не вважають за потрібне враховувати принципи державної регуляторної політики й ухвалюють рішення сьогодні на завтра.
"НБУ позиціонує себе як орган, який взагалі не підпадає під закон про державну регуляторну політику. Не завжди вважає за потрібне заздалегідь публікувати проекти документів. Тоді банки дізнаються про рішення з преси", — додає Гончарук.
Занадто довго
В Україні є й абсолютно затягнуті регуляторні історії, наприклад, про спрощення порядку реєстрації портативних касових апаратів.
Донедавна процедура реєстрації такого потрібного в торгівлі апарата складалася з восьми кроків і купи папірців, яку підприємець повинен був завезти в ДФС. Наприклад, потрібно було надати копію договору про оренду приміщення і про купівлю апарата. Для кожного пристрою — окремий пакет документів.
Таку процедуру встановлював наказ Мінфіну. Робоча група при Мінфіні за участі бізнесу, яка розробляла зміни до цього наказу, працювала близько року. Врешті міністерство пішло іншим шляхом: ДФС запровадила експеримент із застосуванням замість РРО будь-якого гаджета, на який встановлено спеціальний додаток.
"Є закиди, що документи готуються довго. З іншого боку, уряд дозволяє собі з голосу ухвалювати якісь регуляторні рішення. Навіть якщо з добрими намірами, це порушує принципи прозорості, обговорення та доступності інформації", — пояснює Коротка.
Ще одна причина, чому те чи інше регуляторне рішення може затримуватися, — неготовність органів брати на себе відповідальність. Міністерства можуть мати різні погляди на якийсь проект постанови, і тоді він потрапляє в урядовий комітет. Там його повинні обговорити і дати рекомендацію уряду, чи варто його ухвалювати.
"Часто буває, що урядовий комітет не готовий видавати рекомендацію і брати на себе відповідальність. Тоді процес затягується і питання зависає", — каже Коротка.
Іноді для вирішення проблеми достатньо правильно прокомунікувати від імені держави, переконують в Офісі ефективного регулювання.
"У нас прийнято вирішувати всі проблеми двома перевіреними інструментами: або ухвалити закон в стилі "заборонити" чи "дозволити", або створити орган, який буде вирішувати цю проблему. Це обмежений погляд на ситуацію", — вважає Гончарук.
Як має бути
Робота уряду, парламенту і президента — формувати політику, тобто ідентифікувати суспільні проблеми і планувати їх вирішення, щоб інтереси всіх стейкхолдерів були збалансовані. Спершу державний орган повинен визначити проблему, потім — обговорити варіанти її вирішення і після цього — сідати за розробку документа.
В Україні цей процес зведений до нормопроектування, вважають у BRDO.
"Проблему не обговорюють, не розглядають альтернативні рішення і не прогнозують наслідки. Предметом дискусії є готовий документ, тому вона зводиться до обговорення технічних питань, повсюдності регулювання, якості нормативного поля. Словом — до абстрактних і страшенно другорядних речей", — зазначає Гончарук.
Втім, експерти позитивно оцінюють просування України в цьому полі: обговорювати готовий проект акта краще, ніж не обговорювати взагалі.
"Золоті" формальності
Базова європейська практика полягає у консультаціях з максимальною кількістю зацікавлених сторін, щоб кінцеве рішення було максимально збалансованим і нове регулювання не створювало перекосів. В Україні така традиція тільки формується.
Міністерства і відомства час від часу обговорюють потенційні правила гри на зустрічах з бізнес-асоціаціями, однак культура таких консультацій залишається низькою, відзначають в Офісі ефективного регулювання.
Обговорення нової регуляції може зводитися до публікації тексту нормативного акта на сайті органу державної влади. Потім формально збирають зауваження, складають протокол розбіжностей і на тому консультації вважаються завершеними.
За законом, зауваження до проекту документа органи влади повинні приймати не менше місця і не більше трьох місяців. В середньому нормативно-правовий акт розробляють один-три місяці, законопроект — один-два роки, уточнює Гончарук.
Якщо до бізнес-асоціацій, які представляють великий і середній бізнес, чиновники приходять порадитися, то малі підприємці за цим процесом лише спостерігають.
"Багато малих підприємців не вважають цю роботу важливою. Не хочуть мінятися і вести бізнес добропорядно. Ну, прийде раз на рік в ресторанчик перевірка — тоді щось вирішимо. Хоча в кожній області є десятки асоціацій", — зауважує Коротка.
Обговорення проектів і підготовка супровідних документів — не формальність, наголошують експерти. Ця робота повинна показати, як пропонована регуляція вплине на бізнес. Чиновники цим не нехтують, але якість аналізу далека від ідеалу.
У BRDO сподіваються, що проблему вдасться вирішити завдяки реформі державного управління. У міністерствах уже навчають, як консультуватися із зацікавленими сторонами, а от стосовно підготовки документів прогресу поки що не помітно.
Анна Родічкіна, для EП