Как регулировать никотиновые продукты

В 2025 году прошло 20 лет с момента вступления в силу Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) по контролю над табаком.

За это время распространенность курения в большинстве стран снизилось и в 2025 году более 6,1 млрд человек были защищены по крайней мере одной из комплексных мер контроля над табаком. Украина также внедрила большинство положений конвенции и мер контроля, демонстрируя высокий уровень защиты населения даже в условиях войны.

Одним из инструментов борьбы с табаком стал динамичный рост ставок акцизного налога в Украине (это важный элемент обязательств по соглашению об ассоциации с ЕС). Однако на фоне низкой покупательной способности населения это стимулирует теневой рынок, делая его все более привлекательным для преступников из стран-соседей (прежде всего Беларуси и России) и внутренней контрафактной продукции.

По расчетам специалистов, размер "тени" на рынке в 2024 году достиг 20%, то есть каждая пятая пачка сигарет в стране – нелегальна. Еще тяжелее ситуация на рынке электронных сигарет, где теневой сектор составляет 93,6% (оценка Kantar).

В то же время рынок табака стремительно меняется благодаря появлению новых видов никотиновых изделий, в частности никотиносодержащих продуктов для орального применения (НПОЗ или никотиновые подушечки), потенциально призванных уменьшить риски от курения и изменить поведение курильщиков на более безопасное.

К новым табачным и никотиновым изделиям относятся электронные системы доставки никотина (electronic nicotine delivery systems или ENDS); табачные изделия для нагревания (ТВЕН); продукты с нагревом (heat-not-burn tobacco или HNB); пероральные никотиновые паучи (oral nicotine pouches) – пакетики для сосания.

По рекомендациям ВОЗ, контроль над употреблением никотиновых и табачных изделий должен предусматривать их качественное регулирование для защиты общественного здоровья. Никотиновые пакетики стали популярным продуктом во многих странах, но пока их регулирует только каждое четвертое государство (48 стран), а некоторые страны до сих пор анализируют, какие правила или запреты применять к этим продуктам.

Этот аспект регуляторной политики важен и для Украины. В сентябре 2025 года ВОЗ представила результаты опроса по употреблению табачных и никотиновых изделий. Наша страна по итогам 2024 года демонстрирует тенденцию снижения потребления табака по сравнению с результатами 2023 года (26% против 27%). В то же время наблюдается противоположная тенденция по потреблению новых табачных и никотиновых изделий среди молодежи в возрасте 18-29 лет (с 36% до 42%).

Новые табачные и никотиновые изделия в Украине, в частности НПОЗ, пока не охвачены регулированием. Этот пробел заполняет законопроект №14110-д. Что он содержит?

Новые термины: "никотиносодержащий продукт", "никотиносодержащий продукт для орального применения", "порция никотиносодержащего продукта для орального применения".

Запрет на оборот НПОЗ: если содержание никотина в одной порции продукта превышает 1 миллиграмм и тех, что содержат витамины, кофеин, другие добавки и соединения.

Порядок введения в обращение НПОЗ: подача производителями и импортерами уведомлений регулятору.

Требования к упаковке и медицинским предупреждениям по НПОЗ: предупреждение должно покрывать 65% внешней передней и задней поверхностей единичной упаковки.

Запреты: на рекламу, стимулирование продаж, спонсорство НПОЗ и продажу упаковок НПОЗ, содержащих менее или более 20 порций.

К сожалению, этот законопроект пока не выглядит ни оптимальным, ни комплексным. Разбираемся на опыте Европейского Союза и отдельных стран – членов ЕС.

В марте 2025 года 12 министров здравоохранения стран ЕС выступили с совместным заявлением о необходимости усовершенствовать и усилить законодательство по контролю табака. Среди ключевых шагов – запрет вкусовых добавок, унифицированная упаковка, ограничение маркетинга и усиление контроля за продажей.

Главным источником дискуссий в ЕС является директива Совета 2011/64/ЕС об акцизном налоге на табачные изделия (TED), последнее обновление которой состоялось в 2010 году.

Документ четко определяет принципы гармонизации структуры и ставок акцизного налога в отношении "классических" табачных изделий, но не регулирует налогообложение новых табачных и никотиновых изделий, в частности никотиносодержащих продуктов для орального применения, появившихся на рынке значительно позже.

Подход стран ЕС, Великобритании, Норвегии и Швейцарии предусматривает применение пониженных дифференцированных ставок акцизного налога для этой продукции.

Среди 18 стран ЕС соотношение акцизной нагрузки на ТИЭН и сигареты в 2023 году колебалось от 82,5% в Нидерландах до 14,9% в Венгрии, среднее значение – 66,3%. В семи государствах акциз на ТИЭН был как минимум в четыре раза ниже, чем на сигареты; только в одной стране соотношение было вдвое меньше.

Аналогичный принцип де-факто работает и в Украине, где по закону №4115-IX от 4 декабря 2024 года с 1 января 2025 года минимальное акцизное налоговое обязательство (МАНО) на сигареты составило 78 евро за тыс. шт., на ТИЭН – 70,4 евро.

Ожидается, что в 2026 году ЕС обновит TED, однако главные новации вызвали значительный общественный резонанс и сопротивление, а именно: повышение минимальных ставок акцизов на сигареты сразу на 139% с 90 евро до 215 евро за тыс. шт. и включение в сферу охвата директивой новых табачных и никотиновых изделий, за которые придется платить минимальный акциз на уровне с обычными сигаретами.

Минфин Португалии отметил, что директива намерена одинаково облагать налогами сигареты и менее рисковые для здоровья изделия. Он считает, что способы курения, которые являются менее рисковыми для здоровья, должны иметь меньший уровень налогообложения, чтобы поощрять людей, которые курят, переходить на эти продукты.

Документ, продолжило ведомство, намерен значительно увеличить налог на табак. Он будет иметь прямое влияние на повышение цен, потому что будет стимулировать увеличение теневой торговли, как это произошло в других европейских странах. Это станет ошибкой экономической политики и будет иметь негативное влияние на налоговые поступления.

"Научные данные доказали, что негорючие никотиновые продукты, такие как электронные сигареты, нагревательные табачные изделия и паучи, значительно менее рискованны, чем сигареты. Эти продукты помогли миллионам людей бросить курить.

Регулирование должно руководствоваться наукой. Идеологические или моральные убеждения не должны определять политику здравоохранения и не должны отменять факты и цель улучшения здоровья и жизни европейцев. Защита несовершеннолетних важна, но ее можно достичь путем надлежащего внедрения установленного регулирования рекламы и продаж, не препятствуя достижению целей здравоохранения по уменьшению смертности и заболеваний, вызванных курением.

Курильщики должны иметь доступ к негорючим альтернативам. Финансовые и регуляторные положения, препятствующие переходу от курения к менее рискованным альтернативам, являются неэтичными и защищают торговлю сигаретами.

Введение "налогового рейда" на потенциально спасительные изделия приведет к тому, что курильщики будут продолжать курить. Это навредит общественному здоровью и создаст плохую парадигму для других стран, особенно с низким и средним уровнями дохода", – говорится в письме президенту Еврокомиссии от 83 экспертов в области общественного здоровья, никотиновой зависимости и контроля над табаком.

Какие выводы следует сделать?

Во-первых, карательная регуляторная и шоковая акцизная политика государств искажает конкуренцию и увеличивает объемы нелегальной торговли. Пример – запрет в 2024 году ароматизированных электронных сигарет. Тогда отрасль переместилась в "тень" без уменьшения потребления этой продукции (по оценкам, теневая доля составляла 94%).

Во-вторых, тяжесть регулирования и градация ставок акцизов на табачные продукты на основе их риска гарантирует, что безопасные продукты будут иметь более свободный доступ к потребителю и более низкую ставку налога. Установленная ценовая разница поощрит выбирать менее рисковые альтернативы курению. Такую прагматичную политику демонстрируют Польша, Словакия, Португалия, Венгрия и Финляндия.

Таким образом, перед политикой контроля табака в Украине стоит сложная задача: обеспечить оптимальный баланс между здравоохранением в условиях быстро меняющегося рынка, евроинтеграционными процессами, достижением целей наполнения госбюджета и существованием значительного теневого рынка. Последний остается существенной проблемой в условиях военной агрессии РФ против Украины.

Учитывая указанное, законопроект №14110-д содержит контрпродуктивные нормы. Он несовершенен, требует доработки, комплексности (отсутствует акцизная составляющая) и требований к НПОЗ, соответствующих лучшим практикам стран ЕС.

В налоговом законодательстве следует ввести отдельную категорию никотиновых изделий (никотиновые паучи, подушечки) и установить требования к администрированию и ставки акцизного налога, чтобы уменьшить негативное влияние продуктов на здоровье.

Изменения могут происходить в рамках реализации стратегии уменьшения риска от табачной продукции путем введения размеров ставок акцизного налога в зависимости от степени вреда здоровью согласно практике большинства стран ЕС.