Почему рынок не решит проблему отходов

В дискуссиях о предстоящей реформе системы управления отходами упаковки часто слышны голоса сторонников конкурентной модели, которые апеллируют к принципам свободного рынка. Они обещают, что новые механизмы управления отходами станут движущей силой для отечественной экономики и дополнительным источником поступлений в бюджет.

Звучит оптимистично, но это ошибочный подход, ведь главная цель циркулярных подходов — защита окружающей среды, а не прибыль.

Мусорная катастрофа продолжается

С точки зрения рентабельности более привлекательной выглядит модель, действующая в Украине: отходы вывозят на полигон. Она не требует инвестиций в развитие инфраструктуры, строительство сортировочных станций или закупку контейнеров.

Нет необходимости обновлять нормативно-техническую документацию и внедрять многолетние просветительские программы, чтобы научить общество раздельному сбору отходов. Достаточно убрать отходы подальше от глаз — и проблема "решена".

Счет за "экономию" приходит позже в виде расходов на ликвидацию экологических катастроф и лечение болезней, вызванных загрязненной окружающей средой.

Для Украины это не абстракция: мы отмечаем печальную годовщину трагедии на Грибовичской свалке, произошедшей в мае 2016 года и, пожалуй, впервые сделавшей проблему очевидной. В меньших масштабах такие катастрофы происходят постоянно на легальных и нелегальных свалках в разных регионах.

Бизнес на отходах: мифы и реальность

Среди разнообразных видов отходов, которые человечество научилось перерабатывать, есть несколько типов, способных приносить прибыль. Например, отходы коммерческой упаковки — это настолько ценный ресурс, что перерабатывающие предприятия охотно закупают его у ритейлеров и пунктов приема, куда их приносят люди.

Однако такие отходы составляют лишь незначительную долю от общего объема бытовых отходов. Они не представляют собой проблему. Настоящая проблема — все остальные отходы, которые непрерывно скапливаются на свалках, создавая угрозу для людей и природы.

Таким образом, "бизнес на отходах" возможен лишь в рамках конкретного предприятия-оператора по вывозу и утилизации или отдельной компании по переработке отходов. Если же смотреть в масштабах страны, то никаких прорывных бизнес-перспектив или стимулов для экономики нет. Есть лишь большой вызов, требующий значительных политических и организационных усилий, а также многомиллиардных инвестиций.

В соответствии с принципом расширенной ответственности производителя (РЭО), который является основой модели ЕС, эта задача ложится на плечи производителей упаковки и товаров в упаковке.

Словенский эксперимент

Украина — не первая страна, которая питала иллюзии, что рынок наладит ситуацию с отходами. Опыт ЕС показал: рыночная модель, когда частные компании от имени производителей управляют их отходами, конкурируя между собой, работает, пока целевые показатели рециклинга низкие. Как только они достигают 50-60%, система дает сбой.

Недавно в этом убедилась Словения. Фрагментированная система конкуренции не смогла аккумулировать достаточные ресурсы для развития инфраструктуры раздельного сбора и сортировки. Страна не выполнила целевые показатели, установленные законодательством ЕС, и столкнулась с угрозой санкций со стороны Еврокомиссии.

Правительство отказалось от рыночного подхода и вернулось к старой модели, при которой единая некоммерческая организация расширенной ответственности производителя (ОРВП) координирует сбор, сортировку и переработку всех упаковочных отходов в стране.

Однако внедрять такие существенные изменения непросто: в стране сформировался отдельный сектор бизнеса из частных операторов (так называемых интегрированных компаний), которым производители упаковки и товаров в упаковке делегировали обязательства по выполнению целевых показателей. Для таких компаний новые нормы означали крах их бизнеса.

Две из них — Interzero и Surovina — обжаловали эти изменения в суде. Компании настаивали, что новая государственная политика Словении ограничивает право частной собственности и противоречит правовым принципам ЕС, в частности принципу свободы учреждения и ведения бизнеса. Поскольку возник вопрос толкования норм ЕС, Конституционный суд Словении обратился за разъяснениями в Суд ЕС.

Услуга общего интереса

Решение, принятое Судом справедливости ЕС в 2025 году по делу Interzero, — прецедент, который повлияет на развитие отрасли во многих странах ЕС. Оно подтвердило право Словении устанавливать обязательную централизованную модель управления отходами с единой некоммерческой ОРВВ для каждого типа продукции.

Ключевым аргументом, на который опирались Суд ЕС и Конституционный суд Словении, стало признание того, что управление отходами упаковки является услугой общего экономического интереса (ПЗЕИ, англ. services of general economic interest).

Так в праве ЕС называют услуги, без которых общество не может нормально функционировать: водоснабжение, общественный транспорт в отдаленных районах, электроснабжение, почта. Для таких сфер государство может устанавливать специальные правила, даже если они выходят за рамки логики свободного рынка.

Такой статус Суд ЕС признал в отношении системы РВВ в Словении. Он подтвердил: государство вправе ограничивать рыночную конкуренцию в сфере управления отходами упаковки, если этого требуют экологические цели и общественные интересы.

В то же время Конституционный суд Словении постановил, что монополия в случае с организацией РВВ не противоречит конституции страны. Кроме того, по мнению суда, конституционными являются положения, определяющие некоммерческий характер деятельности организации РВВ и обязывающие производителей заключать с ней договоры.

Уроки для Украины

Украина только готовится к созданию системы РВВ для упаковочных отходов. Решение Суда Европейского союза для нас — это важная подсказка, как избежать ошибок на пути к созданию собственной модели циркулярной экономики.

В украинских дискуссиях звучит словенский аргумент: нужна конкуренция, свободный рынок, доступ частных компаний к системе РВВ. Один из проектов закона "Об упаковке и отходах упаковки" позволял создавать ОРВВ компаниям, которые в совокупности охватывают лишь 5 % рынка упаковки. Такая норма грозила бы появлением до двух десятков параллельных структур, конкурирующих между собой.

Однако опыт ЕС показывает: это тупик. Рыночная модель не стимулирует инвестиции в инфраструктуру, поскольку производители, вносящие более значительные взносы в финансирование системы РВВ, уступают конкурентам, стремящимся сэкономить.

Частные компании-операторы (интегрированные компании) ориентируются на прибыль, а производители — на экономию. В результате на переработку идет незначительная доля "прибыльных" видов отходов, а инфраструктура развивается только там, где это дешевле. Национальная система раздельного сбора и сортировки отходов стагнирует.

Средства, которые удается накопить, тратятся впустую. Представьте себе двор, где стоят два или три комплекта контейнеров от разных ОРВВ, выполняющих одну и ту же функцию. Так уже было, например, в Польше. Все эти лишние расходы компенсируют потребители, ведь средства на управление отходами заложены в себестоимости товаров.

Новый проект противоречит сути РВВ

Аргументами о свободной конкуренции нередко прикрывают предложения, содержащие явные коррупционные риски. В новой версии проекта закона "Об упаковке и отходах упаковки", которую недавно обнародовал комитет Верховной Рады по вопросам экологической политики и природопользования, ответственность за организацию раздельного сбора отходов предлагается возложить на органы местного самоуправления.

Такой подход искажает суть РВВ, которая заключается в ответственности производителя за управление отходами, образующимися на заключительном этапе жизненного цикла продукции. Вместо этого упаковочной индустрии предлагают оплачивать счета и полагаться на решения местных властей, которые будут определять поставщиков услуг по сбору и перевозке отходов. К чему это приведет, предсказать несложно.

Впрочем, здесь даже представлять ничего не нужно. В 2001–2015 годах производители упакованной продукции были вынуждены финансировать ГП "Укрекоресурсы": до 400 млн грн ежегодно. Однако за 14 лет существования оно не построило ни одной сортировочной станции и не реализовало ни одного проекта раздельного сбора упаковочных отходов.

К сожалению, есть основания опасаться повторения этого сценария. Система, в которой бизнес лишь вносит финансовые взносы, но отстранен от управления и не располагает эффективными инструментами контроля, не может быть ни прозрачной, ни эффективной.

Не повторять чужих ошибок

Еще одна норма, которую законодатели предлагают включить в обновленный проект и которая подрывает работу системы РВВ, — возможность для производителей заключать индивидуальные договоры с операторами по управлению отходами без создания организации РВВ.

Данный механизм позволяет избежать инвестиций в развитие инфраструктуры раздельного сбора, сортировки и переработки отходов и создает несправедливое конкурентное преимущество для производителей, которые воспользуются этой возможностью, по сравнению с теми, кто добросовестно будет инвестировать в такую инфраструктуру через организацию РВВ.

Опыт ЕС показывает: такие решения приводят к стагнации циркулярной экономики и невыполнению целевых показателей по переработке отходов. Именно поэтому Словения вернулась к модели с единой некоммерческой ОРВВ и законодательно обязала производителей заключать с ней договоры. Такая непоследовательная государственная политика приводит к затяжным судебным баталиям и финансовым потерям для бизнеса и бюджета страны.

Украине следует учесть зарубежный опыт. Не стоит запускать модель, которую придется исправлять под угрозой санкций. У нас есть шанс сделать все правильно. Нашей стране нужна система с единой некоммерческой организацией РВВ, которая будет работать в интересах общества, а не отдельных бизнес-проектов.