Бюджеты оккупированных громад: куда идут средства

Годовой план расходов бюджетов оккупированных громад в 2025 году – почти 14 млрд грн. Самые большие сметы имеют Энергодарская, Мелитопольская и Бердянская городские громады. Трансферты из госбюджета составляют 84% поступлений в бюджеты оккупированных громад. Среди основных статей расходов – помощь Силам обороны, образование и обеспечение деятельности органов власти. Дискуссионным остается вопрос оптимизации военных администраций и бюджетов временно оккупированных общин.

Движение "Честно" исследовало, как формируются и распределяются бюджеты оккупированных общин. Данные получены в ответ на запросы в военные администрации и с государственного портала бюджета для граждан за первое полугодие 2025 года. Исследование охватывает данные 115 общин, которые были полностью оккупированы по состоянию на 28 февраля 2025 года.

Как формируются бюджеты временно оккупированных общин

Значительная часть громад Донецкой, Луганской, Херсонской и Запорожской областей находятся под оккупацией, а их органы власти продолжают работу на подконтрольной правительству Украины территории. Такие громады имеют собственные бюджеты и продолжают предоставлять услуги гражданам. В условиях военного положения функции органов местного самоуправления, их исполнительных органов в части бюджетных полномочий осуществляют военные администрации в соответствии с законом.

Основой формирования бюджетов оккупированных громад являются трансферты из госбюджета, которые составляют более 84% поступлений. Кроме базовой дотации, в 2025 году для 107 временно оккупированных и деоккупированных громад предусмотрена дополнительная дотация на осуществление полномочий органов местного самоуправления, подвергшихся негативному влиянию в связи с большой войной. Закон предусматривает дополнительную дотацию в размере 36,5 млрд грн.

Второй по величине статьей поступлений в бюджеты являются налоги – 11%. В них входят налог на доходы физических лиц, рентная плата за пользование недрами, местные налоги и сборы. Наибольшая доля налоговых поступлений в структуре бюджетов Энергодарской и Северодонецкой городских громад – по 27%.

За первое полугодие 2025 года у пяти громад по статье налоговых поступлений сформировались даже отрицательные значения. В частности, в Очеретинской поселковой громаде (Покровский район) – минус 25 млн грн. В ответ на запрос военная администрация объяснила, что отрицательное значение возникло из-за обязательства вернуть излишне уплаченные поступления по земельному налогу с юридических лиц за предыдущие бюджетные периоды. Согласно разъяснениям ГНС, земельные участки, попавшие под временную оккупацию, освобождаются от уплаты земельного налога и арендной платы.

Наименьшей долей в структуре источников наполнения бюджетов являются неналоговые поступления – менее 2%. Эта статья содержит доходы от собственности и предпринимательской деятельности, административные сборы и платежи, собственные поступления бюджетных учреждений.

Как распределяются бюджеты временно оккупированных общин

Самые большие бюджеты среди оккупированных громад имеют городские громады Запорожской области – Энергодарская, Мелитопольская и Бердянская. Донецкой области – Бахмутская, Мариупольская, Светлодарская. Луганской – Лисичанская, Северодонецкая, Рубежанская. Херсонской – Новокаховская.

Наибольшей статьей расходов оккупированных громад являются межбюджетные трансферты – 2,6 млрд грн (38,3%). Эта статья предусматривает выделение субвенций из местного бюджета государственному на поддержку ВСУ. У части громад межбюджетные трансферты составляют львиную долю расходов. Например, в Светлодарской городской громаде они составляют более 90% бюджета, в Энергодарской – 64%, Бахмутской – 57%.

В ответ на запрос Энергодарская МВЦ сообщила, что за первое полугодие 2025 года 350 млн грн направлены областному бюджету на осуществление мероприятий оборонного направления. В Лисичанской громаде почти 112 млн грн (40% бюджета) перечислено в виде субвенции на выполнение программ социально-экономического развития регионов. Эти средства направлены на нужды 12 воинских частей.

Скадовская городская громада выделила 11,6 млн грн (15% бюджета) в виде субвенции, которая передана бюджету Бериславской громады на реализацию оборонных мероприятий и оказание помощи военным частям Херсонской области, в частности для приобретения БПЛА и других материально-технических средств.

Вторая по величине статья расходов бюджетов оккупированных громад – образование (28,7%). В Олешковской городской громаде на нее потратили 69% бюджета, в Днепрорудненской – 57%, в Новогродовской – 48%. Расходы на образование охватывают зарплату и доплаты педагогическим работникам, расходы на оборудование и инвентарь, на командировки.

На финансирование органов местной власти и местного самоуправления (общегосударственные функции) громады тратят 17%. Наибольшая доля этой статьи в структуре бюджета сельских и поселковых громад: в Лозно-Александровской (Луганская обл.) – 73% (6,8 млн грн), в Хлебодаровской (Донецкая обл.) – 73% (9,6 млн грн), в Тавричанской (Херсонская обл.) – 55% (7,1 млн грн).

Алешковская громада выделила в январе-июне 2025 года 10,5 млн грн (22% бюджета) на обеспечение деятельности органов местного самоуправления. В частности на содержание исполнительного комитета горсовета – 5,9 млн грн, военной администрации – 2 млн грн, Управление образования, по делам семьи, молодежи и спорта – 1,6 млн грн. В Семеновской сельской громаде (Запорожская обл.) расходы на обеспечение деятельности органов местного самоуправления составляют 6,4 млн грн (28%). В частности оплата труда – 6,3 млн грн, использование товаров и услуг – 0,1 млн грн.

Еще одной статьей расходов оккупированных общин является соцзащита и социальное обеспечение – 7,5% в структуре общего бюджета. Она предусматривает преимущественно расходы на поддержку внутренне перемещенных лиц (ВПЛ). Громады финансируют строительство и ремонт социального жилья для переселенцев, создают гуманитарные хабы, оказывают адресную материальную помощь отдельным категориям жителей.

Мариупольская громада потратила четверть бюджета на соцобеспечение – почти 79 млн грн. В частности, 46 млн грн составляют расходы на текущий ремонт и обустройство новых объектов социального жилья для жителей города. Сейчас функционируют четыре объекта в Днепре и Киеве, в которых проживает 440 семей, еще в пяти объектах соцжилья проводится ремонт. Более 25 млн грн использовано на закупку продуктовых наборов для мариупольцев (81,5 тыс. наборов), 7 млн грн – оказание материальной помощи на лечение жителям громады, 800 тыс. грн – зарплата работников социальных учреждений.

Скадовская громада потратила 10,7 млн грн (13,5% бюджета) на социальное обеспечение. В частности на закупку продуктов питания для ВПЛ, проживающих в Николаевской и Одесской областях: 6,2 млн грн – продукты, 1,8 млн грн – средства гигиены. Еще 360 тыс. грн – предоставление адресной материальной денежной помощи 9 военнослужащим и 5 членам семей погибших жителей громады.

По 2% в структуре общего бюджета оккупированных громад составляют расходы статей "Здравоохранение" и "Экономическая деятельность". Из 150 млн грн расходов на экономическую деятельность 110 млн грн – в Мариупольской громаде. В ответ на запрос там объяснили, что 67 млн грн потратили на обеспечение функционирования 22 гуманитарных центров "ЯМариуполь", 12,6 млн грн – на функционирование 8 бытовых сервисов предоставления услуг (парикмахер, стирка, коворкинг, швея, маникюр). На организацию семейного отдыха для мариупольцев в Моршине, Трускавце, Виннице и детском лагере "Артек" потратили 10 млн грн. Столько же составляют расходы на поддержку функционирования коммунальных предприятий и содержание предприятий, осуществляющих технический контроль за ремонтом объектов социального жилья.

Расходы по статье "Духовное и физическое развитие" составляют 1,7% в общей структуре бюджета (117 млн грн). Наибольшие расходы у Мелитопольской и Бахмутской городских громад – 16,5 и 10,2 млн грн соответственно. Расходы охватывают обеспечение деятельности библиотек, музеев, выставок, домов культуры, центров досуга, проведение спортивных мероприятий и т.д.

Наименьшими статьями расходов оккупированных громад являются "Общественный порядок, безопасность и судебная власть" и "Жилищно-коммунальное хозяйство" – это 80 и 66 млн грн соответственно. В Семеновской сельской громаде (Запорожская обл.) доля расходов по этой статье самая высокая среди громад – 48,5% (11 млн грн). Средства пошли на предоставление финансовой и материальной помощи сектору безопасности и обороны. Энергодарская громада по этой статье потратила почти 20 млн грн на 20 генераторов электроэнергии.

Наибольшие расходы по статье "Жилищно-коммунальное хозяйство" в Лисичанской и Мариупольской громадах. Последняя выделила почти 14 млн грн на ведение реестра убытков и реестра разрушенного имущества, поддержку коммунальных предприятий и техническое обслуживание инженерных сетей объектов социального жилья. Лисичанская громада выделила 16,6 млн грн на финансовую поддержку КП "Лисичансктеплосеть", ЛКСП "Лисичанскводоканал", КП "ЛЖЭК №5". В частности, более 15 млн грн составляют расходы на заработную плату работникам.

В то же время Госаудитслужба в своих выводах отмечает, что Управление ЖКХ громады не осуществляло надлежащего контроля за расходованием бюджетных средств подчиненных ему коммунальных предприятий "Лисичансктеплосеть". В заключении аудита говорится о том, что на выплату зарплаты с июля 2022 года по июнь 2024 года потрачено более 14 млн грн в рамках выполнения местных программ.

При этом за указанный период установлено отсутствие полного объема первичной бухгалтерской и другой документации, что не позволило ревизорам подтвердить обоснованную потребность в ассигнованиях. Это также оставляет много вопросов относительно законности проведения перечислений на карточные счета определенным лицам. Ведь после оккупации Лисичанска предприятие уже не работало по своему основному направлению деятельности (поставка пара, горячей воды и кондиционированного воздуха).

В ответ на запрос военная администрация ответила, что в первом полугодии 2025 года работники КП "Лисичанская жилищно-эксплуатационная контора №5", ЛКСП "Лисичанскводоканал" и КП "Лисичансктеплосеть" работают дистанционно и входят в состав аварийно-восстановительных бригад, которые будут задействованы в восстановлении ЖКХ после деоккупации населенных пунктов громады.

"По состоянию на 1 июля 2025 года на предприятиях работают лишь около 5% от штатной численности, которые находятся на подконтрольной Украине территории. Средняя зарплата работников предприятий составляет 37353 грн. Работники указанных коммунальных предприятий привлечены к организации работы и обеспечения гуманитарного штаба Лисичанской МВА в городе Днепр, Киев, Запорожье, Полтава, Обухов, Звягель. Кроме того, во исполнение решения Совета обороны Луганской области от 7 марта 2024 года № 9, работники привлечены к строительству и ремонту фортификационных сооружений, рубежей обороны на территории Донецкой области", – отметили в Лисичанской ВА.

Одной из важных проблем являются возможные выплаты на временно оккупированных территориях. Часть громад, которые ответили на запросы, отметили, что такие расходы не осуществлялись. Заработная плата начисляется только тем работникам образовательной сферы, коммунальных предприятий, которые находятся на подконтрольной территории.

"Думаю, не секрет, что никаких выплат на оккупированных территориях точно не может быть", – прокомментировал глава Авдеевской МВА Виталий Барабаш.

Председатель подкомитета по вопросам административно-территориального устройства Виталий Безгин также отметил, что военные администрации пытаются не осуществлять выплаты на оккупированные территории.

"Что касается выплат на ВОТ, то военные администрации, как правило, регулируют этот вопрос собственными решениями и стараются не осуществлять соответствующие выплаты. Но что касается увольнения таких работников, то есть законодательная проблема. Мы только недавно зарегистрировали соответствующий проект, который позволит осуществить это без существенных долгов со стороны государства", — объяснил председатель подкомитета.

Проблемы и возможности бюджетов релоцированных общин

Функционирование органов власти и формирование бюджетов оккупированных громад – это прежде всего сохранение правового статуса громады. Это означает, что община продолжает существовать как административно - территориальная единица Украины, даже если ее территория временно оккупирована.

Собственный бюджет позволяет военным администрациям выполнять минимальные управленческие функции и планировать восстановление общин после деоккупации. Большое значение имеет поддержка ВПЛ и формирование сообщества жителей общины в разных городах. Значительная часть расходов бюджетов направлена на финансирование образования, строительства социального жилья, функционирования гуманитарных центров, организации оздоровительных и развлекательных мероприятий.

Несмотря на стратегически важное значение функционирования бюджетов оккупированных громад, возникает немало проблем относительно прозрачности и эффективности бюджетного процесса. Релокированные громады – финансово зависимы, более 84% бюджетов составляют государственные трансферты. Потеря имущества, земли, коммунальных предприятий делает бюджетный процесс формальным.

Одной из ключевых проблем является отсутствие прозрачности и участия граждан в бюджетном процессе. Жители фактически исключены из принятия финансовых решений, а открытые консультации и общественные слушания не проводятся. Данные о доходах и расходах бюджетов часто неполные или вообще не обнародуются, что делает невозможным общественный контроль и подотчетность. Часть военных администраций даже не отвечают на информационные запросы.

Еще одной проблемой бюджетов оккупированных громад являются высокие расходы на функционирование местной власти. Решением этой проблемы могла бы стать оптимизация ВА. Однако потенциально такая экономия бюджета может негативно повлиять на качество предоставления услуг ВПЛ, усилить уныние граждан, которые вынужденно остались на оккупированных территориях.

"Что касается оптимизации военных администраций ВОТ, то могу сказать только свою персональную точку зрения: я сторонник оптимизации до уровня района, с целью уменьшения расходов. Впрочем, знаю, что есть противоположная точка зрения, что это прямо повлияет на работу таких ВА с ВПЛ", – убежден Безгин.

Таким образом решение проблем формирования и распределения бюджетов временно оккупированных громад требует комплексного подхода и привлечения стейкхолдеров. Важным элементом также остается и обеспечение прозрачности бюджетного процесса и разработка действенных инструментов привлечения граждан. Объединение административных функций громад может иметь положительный финансовый эффект, но требует взвешенного подхода, чтобы не ухудшить доступ граждан к базовым услугам.