Почему земельная децентрализация стала успешной
Государство передало громадам большинство своих аграрных земель. Как это повлияло на доходы местных бюджетов?
В одном из ведущих научных журналов по земельной политике вышла совместная статья с Олегом Нивьевским и коллегами из Университета Вагенингена Рико Иле и Корнелисом Гардеброком "Влияние земельной децентрализации 2014 года на результаты земельных аукционов". Мы проанализировали, как передача государственных земель общинам в 2014 году повлияла на результаты земельных аукционов.
На момент реформы было много скепсиса. Часто можно было услышать, что громады не справятся с управлением, землю начнут передавать "своим", а бюджеты ничего не получат. Данные показывают другую картину.
Реформа предусматривала передачу большинства государственных земель из управления Госгеокадастра в коммунальную собственность. Далее местные советы начали организовывать земельные аукционы - единственный законный механизм передачи публичных земель в аренду и главный способ получения доходов от их использования.
Передача земель происходила постепенно, поэтому в течение определенного времени аукционы проводили и громады, и Госгеокадастр. Громады выставляли на торги земли, которые находились в управлении государственного органа. Это позволило сравнить результаты их работы. Мы оценили аукционы, проведенные между маем 2013 года и апрелем 2020 года.
Аукционы, организованные громадами, имели на 28 процентных пунктов более высокую вероятность успешного завершения. Выигрышная арендная ставка была на 25% выше, а прирост цены во время торгов - на 102 процентных пункта больше. Эта разница статистически значима на уровне 1%. Одно из объяснений - разница в стимулах и подотчетности.
Независимо от того, кто является организатором аукциона, поступления от аренды получает местный бюджет. Однако именно громады отвечают за эти доходы и непосредственно заинтересованы в том, чтобы аукцион принес максимальный результат.
Это видно даже в расходах на подготовку участка к аукциону. Их платит победитель торгов и они могут достигать 80% годовой арендной платы. У нас нет таких данных для всех участков, но там, где информация доступна, стоимость подготовки лота в общинах была на 43% ниже в реальном измерении, чем у Госгеокадастра.
Общины также лучше знают местный рынок. Это позволяет им информировать потенциальных участников и стимулировать конкуренцию. По результатам нашего опроса, 95% представителей местной власти знают количество аграриев на своей территории, а 90% знают площадь земли крупнейшего производителя.
Еще один фактор, который может влиять на результаты, - уровень коррупции. В исследовании USAID, проведенном вместе с InfoSapiens, именно Госгеокадастр чаще всего называли самым коррумпированным органом в земельных отношениях. Громады упоминали примерно в полтора раза реже.
В то же время наше исследование охватывает период до 2020 года. За последние годы Госгеокадастр существенно продвинулся в цифровизации и автоматизации земельных процессов. Это важное изменение, которое существенно сужает пространство для коррупции.
Децентрализация управления землями стала успешной реформой. Она позволила общинам привлекать больше доходов через аукционы и направлять эти средства на развитие территорий. Этот опыт может быть полезным для других стран с большими площадями публичных земель, где продолжается поиск эффективной модели управления ими.