Медицинские закупки по-новому. Кто выиграет от трехлетнего планирования закупок

Державне підприємство "Медичні закупівлі України" (далі – МЗУ) переходить на новий цикл закупівель медичних товарів на національному рівні — трирічне планування — і вже почало укладати відповідні договори на постачання у межах централізованих програм. 

Таким чином МЗУ змінює стратегію від закупівельної організації до supply chain менеджменту, що, як стверджують в агенції, є однією з її ключових цілей на 2024-2026 роки. 

МЗУ, один із найбільших розпорядників коштів у сфері охорони здоров’я, переконує, що зміни закупівельного циклу дозволять ефективніше забезпечувати лікарні препаратами та медвиробами, а виробники і постачальники зможуть краще планувати постачання. 

Однак деякі перелічені агенцією переваги 3-річних договорів виглядають спірними, а окремі ризики, які існували і до того, набувають загрозливіших форм. Розберемось по порядку, чого у новій ініціативі МЗУ більше: плюсів чи мінусів.

"Плюси". Чому потрібні 3-річні договори

Серед переваг переходу до трирічного планування закупівель медичних товарів на національному рівні МЗУ називає в першу чергу мінімізацію ризику дефіциту ліків та медвиробів, тобто безперебійну наявність необхідних медичних товарів у лікарнях і, відповідно, зниження ризику переривання лікування пацієнтів, що потребують регулярної терапії. 

Агенція вважає, що довший цикл планування дозволить досягти прогнозованішого керування забезпеченістю лікарень і ефективнішого управління ланцюгами постачання. 

За логікою МЗУ, це має амортизувати такі ризики як зміщення строків поставок, зміна планів на виробництвах чи, якщо тендери не відбудуться або будуть оскаржені. По суті – перекрити усі затримки. Для пацієнтів та лікарень це очевидна перевага.

Поступове трансформування МЗУ із закупівельної агенції в агенцію медичного забезпечення повного циклу також дозволить не займатися кожного року закупівлями, а сфокусуватись на управлінні поставками. Це плюс, але лише для самого держпідприємства. 

Пацієнти як отримували доступ до ліків на базі щорічних процедур, так і продовжать це робити. Завдання ж закупівельної організації – закупити потрібний товар за оптимальною ціною. Функції постачальника все ж є вторинними завданнями, які змінюють мету створення самої агенції. 

Модель win-win МЗУ декларує і для взаємодії агенції з дистриб’юторами та виробниками, які стануть переможцями відповідних тендерів. Останні, за логікою МЗУ, зможуть більш чітко спланувати виробництво та графіки постачання на три роки вперед, а спираючись на довгострокову співпрацю, запропонувати державі більш привабливу ціну на свої товари.

Яких позицій стосуватимуться зміни?

Планується, що 3-річні договори укладатимуться в майбутньому по всіх нозологіях та номенклатурних позиціях, включно з медвиробами. Пілотувати нововведення вирішили при закупівлях онкологічних препаратів, а далі – для таких напрямів, як бульозний епідермоліз, ендопротези, донорство крові, серцево-судинні захворювання, розсіяний склероз, легенева артеріальна гіпертензія тощо. 

Будуть і винятки. На 3-річні договори не виставлятимуться молекули, щодо яких очікується закінчення патентного захисту протягом цих трьох років, адже зареєстровані за цей час генерики можуть бути суттєво нижчими за ціною. 

Тендери на ці позиції так і публікуватимуть з можливістю укладення однорічних угод. Не застосовуватимуть 3-річні договори також у випадках, якщо це проєктна закупівля чи вперше доведена позиція за централізованою програмою.

Додам, що на закупівлю препаратів для лікування онкологічних хвороб (летрозол, гозерелін, бікалутамід, ванкоміцин), з держбюджету цього року виділено 560,8 млн грн. Загалом купувати медичні товари МЗУ у 2024 році зможе за 24 централізованими напрямами Міністерства охорони здоров’я (МОЗ) на понад 12 млрд грн.

"Мінуси", або спірні моменти 3-річного планування

1. Договори трирічні, але не зовсім

Вагомою перевагою трирічних угод у порівнянні з однорічними МЗУ називає прогнозованість потреби зі свого боку і можливість для постачальників і виробників спланувати виробництво та логістику. 

Але попри те, що договори укладатимуться на три роки, по суті це буде пролонгація договору на кожен бюджетний рік. Адже бюджетні декларації Кабмін так і не затвердив, а бюджет в Україні приймається щорічно. Тобто потреба МЗУ є орієнтовною, а не фіксованою. 

Тож для переможця тендеру Плюси досить умовні, бо МЗУ може відмовитись від товару чи коригувати потребу в односторонньому порядку, якщо в бюджеті будуть відсутні кошти або потреба лікарень зменшиться. І далі виробнику потрібно розуміти що робити з тим товаром, який він запланував у трирічний потенціал для потреб МЗУ за таким контрактом.

2. Вартість товарів не змінюватиметься три роки

Попри те, що МЗУ зможе переглядати потребу, проводити аудит ціни упродовж усього терміну дії договору агенція можливості не матиме. Наприклад, у разі здешевлення певної молекули у виробництві або зростання конкуренції щодо неї, держава все одно не зможе переоголосити відповідний тендер, тому що бере на себе трирічні зобов’язання. І це мінус для самого МЗУ. 

Тобто, заявлена завдяки зміні закупівельного циклу економія доволі примарна і, навпаки, є ризик перевитрати держбюджету.

3. Монополізація ринку постачальників ліків та медичних виробів в Україні

МЗУ є одним з основних замовників для виробників і торгових компаній фармацевтичної та медичної індустрій, які оперують в Україні. За декількома молекулами і медичними виробами, що забезпечуються в рамках програм охорони здоров’я, МЗУ формує ринок на всі 100%. Тому цей момент абсолютно кризовий. Адже якщо компанія виграла тендер, наприклад, за певною молекулою, всі інші компанії на три роки випадають з ринку взагалі. Вони не мають можливості взяти участь у конкурсі в наступному бюджетному році, запропонувати кращу ціну і поборотись за перемогу. 

Компанії, що опинилися "за бортом", мають на три роки фактично заморожувати цілі напрямки, зупиняючи виробництво або контракти з постачальниками. В той час, як переможець тендеру стає монополістом на ринку на цей час. 

Тут, на жаль, криються і корупційні ризики. Бо основні молекули, особливо за державними програмами, постачаються одними і тими ж компаніями, які давно "зарезервували" ці програми за собою, часто не мають жодної виробничої бази, а є простими офшорними прокладками.

4. Обмеження перспективи вільної конкуренції на тривалий час

Рішенням щодо трирічного планування МЗУ фактично фіксує за певними програмами конкретних постачальників чи виробників. З цієї причини новим гравцям немає мотивації заходити на ринок з відповідним товаром, адже процедура реєстрації лікарських засобів може тривати більше 18 місяців, а процент їх потрапляння у "вікно закупівель" знижується.

Тобто, компанії, які протягом останніх місяців запланували процедури реєстрації ліків для участі у централізованих закупівлях та інвестували сотні тисяч гривень в цей складний і зарегульований процес, фактично, залишаються за бортом. 

5. Закриття ринку 

Одним зі стратегічних пріоритетів МЗУ щодо мінімізації бюджетних витрат є формування прямих контрактних відносин із виробниками. 

Трирічне планування у сфері закупівель медтоварів фактично закриває ринок всередині з фіксованими гравцями. Іноземним виробникам стане ще менш цікаво заходити на український ринок, адже щоб постачати медичну продукцію, їм спочатку потрібно пройти процедуру реєстрації, а вже потім пропонувати товар на тендерах. 

Останні ж у найближчі три роки їм будуть недоступні, тож угод з державою не передбачається. Повернемось до аргументів з пункту вище. 

Для зовнішніх виробників є й інші штучні обмеження: тендери в своїй більшості публікуються українською мовою (переклад англійською не обов’язковий, тож його практично не роблять), а термін подачі документів для участі в конкурсі обмежений 10 днями. 

Підготуватися до тендерів за такий короткий проміжок часу неможливо, хіба що ти знаєш про них заздалегідь. Чітких планів чи календарів закупівель МЗУ наразі не публікує. Точніше, публікує, коли є затверджений кошторис витрат. Тобто безпосередньо перед самою закупівлею. 

Усе перелічене йде врозріз стратегії агенції мінімізувати бюджетні витрати. Тому що постачальники напряму можуть запропонувати ціни суттєво нижче, без націнки місцевих розповсюджувачів, проте потрапити на український ринок без допомоги локального партнера майже неможливо. 

6. Ризики валютних коливань та зміни ціни

Через мінімальну маржинальність контрактів з МЗУ коливання валют протягом тижня можуть призвести до збитків, що вже говорити про три роки. 

Крім того, українські постачальники перебувають в нерівних умовах з іноземними, оскільки контракти закордонних компаній прив’язуються до валюти. Такі витрати як логістика, оренда складських, офісних чи виробничих потужностей, заробітні плати формально є гривневими, але по факту — зав’язані на валюту. 

А так як протягом дії 3-річного договору перегляд ціни зможе відбуватись за формулою тільки у валютній складовій, компаніям дуже важко буде витримати ціну договору в гривні.

Цей момент, звісно, продиктований застарілими нормами українського законодавства і МЗУ самі в "заручниках" відповідних вимог. Так чи інакше, проблема очевидна і не можна про неї не згадувати. 

Як покращити ситуацію в централізованих медзакупівлях?

Після виявлення спірних моментів, пов'язаних зі змінами в закупівельному циклі постає питання: чи є взагалі оптимальний строк угоди чи гнучкіший її формат, який буде сприяти вільній конкуренції та враховувати інтереси усіх учасників — пацієнтів, постачальників й виробників, держави? Та чи однорічний договір теж є задовгим за тривалістю для закупівель у сфері охорони здоров’я?

Зазначу, що дійсно навіть річна потреба та угода з конкретним постачальником на рік фактично заморожує кошти, якщо вони витрачаються одномоментно. Усім відомі кейси, коли закуповується, наприклад, апарат МРТ, який коштує 1,5 млн євро, приїжджає до лікарні, а там немає інфраструктури для того, щоб його встановити. 

І томограф стоїть в коридорі протягом двох років, поки працівники лікарні займаються облаштуванням приміщень, проводять тендери на радіаційний захист, двері, систему кондиціонування тощо. І подібні кейси відбуваються з року в рік. 

Окрім того, що кошти заморожені, а лікарня не готова, деяке дороговартісне обладнання має свій життєвий цикл. Такі витрати варто розтягувати в часі, структурувати на етапи за рахунок, наприклад, програм лізингу.

Крім того, варто подумати і про те, щоб узгоджувати з постачальниками графіки постачання і замовляти медтовари невеликими партіями під фактичні потреби. Тоді їх зможе задовольнити більша кількість учасників, в тому числі середніх та малих підприємців, а не лише виробництва великого масштабу та дистриб’ютори-монополісти. Це водночас сприятиме розвитку внутрішнього бізнесу.

У міжнародній практиці закупівель є ефективні кейси, коли держава розподіляє кошти на фактичне використання і всі учасники ринку мають рівний доступ до продукції — консаймент-стоки. 

В рамках цієї моделі лікарі самі обирають найкращий за якістю товар в межах встановленої ціни. Процедурно це відбувається так: переможцем у тендері визнають не одного, а кількох виробників/постачальників, які пропонують одного порядку товар відповідно до ТЗ та в рамках очікуваної ціни. 

Продукцію компанії розміщують на складах центральної закупівельної організації, а який продукт є більш затребуваним, вирішує вже ринок. У нашому випадку — це лікарні та медики, які на практиці визначають, яка продукція краще показує себе в роботі, що зручніше для персоналу та якісніше для пацієнта. 

Цілий рік лікарі беруть зі складу саме ту продукцію, яку визнають найкращою, і користуються нею, а оплата виробникам/постачальникам проводиться пропорційно використаному товару. Ця модель дуже ефективно себе показує у забезпеченні потреб на медвироби. 

Ще одна перевага моделі для виробів, що мають індивідуальні характеристики, такі, як розміри чи тип матеріалів виготовлення. Наприклад, неможливо вгадати на початку закупівельного циклу розміри клапанів серця чи ангіографічних стентів, які потрібні будуть пацієнтам. 

Статичні дані мають дуже високу похибку. Як наслідок, закупівлі відбуваються фактично навмання, базуючись на статичних даних з минулих періодів. Як наслідок, демонструючи економію під час закупівлі, інформація про вартість невикористаних залишків залишається поза увагою.

Підсумовуючи, хотілось би зазначити, що команда МЗУ має високе прагнення до сталого розвитку і виконує титанічну роботу з досягнення впорядкованості при закупівлях. В той же час, навіть, в ефективних системах, завжди залишається потенціал для оптимізації та покращення!