Украина прошла четвертый пересмотр программы расширенного финансирования. Что это значит и что дальше?

28 червня рада виконавчих директорів МВФ ухвалила четвертий перегляд програми для України.

Це означає, що країна виконала всі кількісні критерії за програмою на кінець першого кварталу, усі структурні маяки на кінець квітня 2024 року, що на початку липня нам надійде п’ятий транш за програмою в сумі 2,2 млрд дол, який піде на фінансування дефіциту бюджету, що ми залишаємося в програмі, яка є парасолькою для левової частини пакета зовнішнього фінансування в сумі майже 122 млрд дол.

Виділення цього пакета розраховане на строк дії програми EFF (другий квартал 2023 року – перший квартал 2027 року). Наступний, п’ятий щоквартальний перегляд має завершитися в другій половині вересня. Оцінці підлягатимуть кількісні критерії на кінець першої половини 2024 року та структурні маяки на кінець липня. Оцінка здійснюватиметься на основі оновленого меморандуму про економічну та фінансову політики та доповненого набору структурних маяків.

З точки зору зобов’язань щодо реформ, не бачу якихось суттєвих проблем з проходженням п’ятого перегляду. Щодо структурних маяків Україні мають зарахувати ухвалення закону про перезавантаження БЕБ, що мав бути ухвалений до кінця червня (уже підписаний президентом). Залишається також постійний критерій щодо капіталізації державою системних банків та неучасті в капіталі щодо решти банків.

У разі успішного перегляду Україна отримає шостий транш за програмою у вересні на 1,1 млрд дол. Зупинюся на змісті оновленого меморандуму з МВФ і наборі структурних маяків за програмою EFF. Після оновлення меморандуму структурних маяків стало 37, з яких 23 виконані. Ззалишається 14 маяків для виконання, з яких додалися два наступні.

Внесення змін до Митного кодексу до кінця жовтня 2024 року щодо: спрощення митних процедур; роз’яснення трактування митного боргу; створення правових основ для звільнення митників, включаючи їх перевірку на доброчесність у рамках періодичної переатестації; створення дисциплінарного комітету; запровадження найму персоналу митниці на контрактній основі; забезпечення відповідності законодавству та правилам ЄС; посилення підпорядкування і підзвітність ДМС Мінфіну.

Крім того, має бути запроваджений прозорий і заснований на заслугах процес відбору керівництва з перевіркою доброчесності та суттєвою участю експертів з міжнародним досвідом. Законопроєкт також запобігатиме повторному найму персоналу митниці, раніше звільненого з державної служби за порушення етики.

Внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу (КПК) до кінця жовтня 2024 року, які мають: надати генеральному прокурору можливість делегувати САП керування запитами про екстрадицію та взаємну правову допомогу у зв’язку з розслідуваннями корупції; скасувати обов’язкове закриття досудового розслідування у зв’язку з пропуском строків досудового розслідування після повідомлення про підозру; після закінчення строків і клопотання обвинуваченого чи потерпілих сторін надати повноваження слідчому судді своєчасно зобов’язати прокурорів ухвалити рішення про досудове розслідування (або закрити провадження, або завершити досудове розслідування), або відхилити клопотання з метою відповідного балансу між цілями швидкого та всебічного розслідування кримінальних правопорушень та захисту прав сторін кримінального провадження.

Зміст двох маяків модифікований, а строки їх виконання перенесені.

По-перше, більш чітко виписані завдання щодо розробки методології оцінки впливу податкових пільг включно з їх вартістю для бюджету з метою застосування єдиного підходу в реформах (строк виконання перенесений з кінця липня на кінець вересня 2024 року).

По-друге, уточнене завдання щодо аналізу заборгованості та оцінки фінансового стану компаній теплокомуненерго на основі камеральної перевірки авторитетною аудиторською компанією, зокрема шляхом відокремлення заборгованості до лютого 2022 року та після лютого 2022 року (строк перенесений з кінця червня на кінець жовтня 2024 року).

Строк виконання одного маяка просто перенесений. Мова про створення суду замість ліквідованого ОАСК: "Ухвалити закон про створення нового суду, який розглядатиме адміністративні справи проти національних державних органів (наприклад, НБУ, НАБУ, НАЗК) суддями, які пройшли належну перевірку на професійну компетентність та доброчесність" (строк перенесений з кінця липня на кінець грудня 2024 року).

Підсумовуючи, у розбивці за місяцями і переглядами програми, маємо:

• один маяк (перезапуск БЕБ) має бути зарахований як виконаний до кінця червня 2024 року;
• три маяки (оцінка податкових пільг, огляд фіскальних і квазі-фіскальних витрат державних підприємств, зовнішній аудит НАБУ) – до кінця вересня 2024 року;
• пʼять маяків (зміни до КПК, зміни до Митного кодексу, розробка політики управління держвласністю, аналіз боргів ТКЕ, огляд середньострокового бюджетного планування) – до кінця жовтня 2024 року;
• чотири маяки (ухвалення урядової постанови, що посилюватиме зв’язок між середньостроковим бюджетним плануванням та капітальними видатками, підготовка механізмів оздоровлення банків, запровадження методології оцінки ризиків у сфері банківського нагляду, створення суду замість ліквідованого ОАСК) – до кінця грудня 2024 року;
• один постійний маяк (щодо капіталізації – некапіталізації банків).

На мою думку, матимемо відносно передбачуваний п’ятий перегляд у вересні і дуже щільний за обсягом узятих зобов’язань шостий перегляд наприкінці 2024 року. Заглядати на 2025 рік немає сенсу: меморандум і набір структурних маяків за цей час можуть розширитися та модифікуватися, а строки їх виконання – змінюватися.

Тепер щодо більш широкого "набору політик", які бере на себе Україна в рамках меморандуму. Мова йде не про жорстко визначені реформи (структурні маяки), а про важливі для реалізації всієї програми EFF "м’які зобов’язання" (soft commitments), готовність реалізовувати які декларує позичальник. Це наміри, утім, як показує практика, частина з таких намірів, виконання яких треба посилити, може бути переведена в категорію структурних маяків.

Таких м’яких зобов’язань дуже багато. Частина з них, як правило, постійних або довготривалих, переходить з одного меморандуму в інший, частина модифікується, частина знімається. З огляду на професійний інтерес зверну увагу насамперед на ті з них, які стосуються фіскальної політики та фіскальних структурних реформ.

Доходи загалом. Українська сторона зобов’язується утримуватись від будь-яких заходів, що розмивають базу доходів. Виняток – пільги для сектору безпеки і оборони, що мають бути таргетованими, обмеженими в часі та контролюватися. Вкотре підкреслено, що базою для реалізації фіскальної політики і фіскальних реформ є Нацстратегія доходів (НСД).

Додаткові джерела доходів у короткостроковій перспективі на додаток до структурного маяка на кінець вересня 2024 року щодо розробки методології оцінки впливу податкових пільг. Уряд подав законопроєкт про підвищення акцизів на тютюн та пальне відповідно до директив ЄС (на другу половину 2024-2028 років) і про введення акцизу на солодкі напої.

Ведеться робота з розробки законодавства щодо запровадження авансових платежів з податку на прибуток для АЗС, оподаткування медичного канабісу. З 1 січня 2026 року для мінімізації податкових втрат має запрацювати електронна акцизна марка для алкогольних та тютюнових виробів. За потреби українська влада готова запровадити додаткові фіскальні заходи для зменшення ризиків фіскального розриву.

Фіскальні реформи і мобілізація доходів у середньостроковій перспективі. У 2024-2027 роках Україна буде прагнути забезпечити мобілізацію додаткових доходів на рівні +3-4% ВВП для забезпечення потреб оборони, соціального захисту і відновлення.

Фіскальні реформи на середньострокову перспективу, у тому числі визначені НСД, включають: розробку комплексного пакета заходів на післявоєнний період для реформування оподаткування викидів вуглецю; аналіз та оцінку оподаткування видобувних галузей; визначення принципів оподаткування віртуальних активів, узгоджених з правилами ЄС/ОЕСР; збільшення прогресивності податку на доходи громадян (коли дозволятимуть умови); імплементацію правил боротьби з ухиленням від сплати податків, які враховують вимоги директиви ЄС та найкращі міжнародні практики.

Реформа податкової служби. Реформи ДПС будуть зосереджені на зміцненні суспільної довіри до служби та розвитку сучасних практик управління комплаєнс-ризиками: буде запущена пілотна робота нової системи управління комплаєнс-ризиками (до кінця червня 2024 року); будуть опубліковані результати другого опитування рівня задоволення послугами ДПС (не пізніше серпня 2024 року); буде затверджений план цифрового розвитку для ДПС (не пізніше кінця 2024 року); для підвищення конфіденційності податкових даних, які перебувають у ДПС, буде розроблена концепція використання анонімних даних (маскування даних) про платників податків податковими органами (до кінця 2024 року з очікуваним набуттям чинності з 2026 року).

Триває робота над: організаційною реструктуризацією ДПС, яка відображатиме результати її функціонального огляду (до кінця 2024 року), визначенням критеріїв для оцінки впливу та ефективності антикорупційної програми ДПС; впровадженням ІТ-рішень для SAF-T UA; підвищенням ефективності обміну інформацією з іноземними органами.

Реформа митної служби. Реформи ДМС будуть зосереджені на сферах, критичних для зниження корупційних ризиків (додатково до ухвалених законів щодо криміналізації контрабанди і структурного маяка на кінець жовтня 2024 року щодо внесення змін до Митного кодексу), та передбачають: внесення змін до законодавства в частині перегляду адміністративної відповідальності за порушення митних правил (до кінця 2024 року); запуск ініціативи щодо визначення критеріїв оцінки впливу антикорупційної програми ДМС (до кінця вересня 2024 року).

Оцінка буде підтримуватися регулярними (раз на два роки) незалежними опитуваннями щодо сприйняття рівня доброчесності на митниці. Крім того, триватиме робота над: реформами кадрової та компенсаційної політики; покращенням оперативного керівництва митницею; перенесенням верифікації та перевірки митних документів від прикордонних пунктів до внутрішніх офісів ДМС.

Насамкінець – про зміни в макропрогнозі МВФ, який оновлюється щокварталу. Цього разу таких змін, порівняно з попереднім прогнозом, небагато. Хотів би звернути увагу на головну. Маємо суттєві розбіжності в оцінці ВВП за перший квартал. За оцінкою МВФ, реальний ВВП в першому кварталі (рік до року) попередньо збільшився на 3,8% (з деяким потенціалом до підвищення), тоді як за попередньою оцінкою Держстату цей показник зріс на 6,5%.

Звідси – збільшення різниці в прогнозах ВВП за підсумками 2024 року. МВФ погіршив річну оцінку зростання реального ВВП до 2,5-3,5% (з 3-4% у попередньому перегляді), тоді як уряд зберігає минулорічний прогноз на рівні 4,5% (4,6% при ухваленні бюджету-2024).

Відповідно (а також з урахуванням більш інтенсивного сповільнення інфляції) фонд знизив оцінку номінального ВВП на 2024 рік до 7 485 млрд грн із 7 748 млрд грн, тобто майже на чверть трильйона гривень, що означає потенційне зменшення податкової бази. Нагадаю: поточний прогноз номінального ВВП на 2024 рік з боку уряду залишається на рівні 7 643 млрд грн.

Очевидно, що головним ризиком і стримуючим фактором, окрім війни, залишаються руйнування енергетичної інфраструктури. Наведу цитату із звіту фонду: "Масові атаки на енергетичну інфраструктуру, у результаті яких близько половини генеруючих потужностей було серйозно пошкоджено або знищено, підірвали ділову впевненість, яка впала нижче нейтрального рівня в травні; дефіцит енергії впливає на домогосподарства та промисловість, оскільки ремонт потребує часу на тлі планового ремонту атомних електростанцій. Негативний вплив від енергопостачання перенесеться на 2025 рік і стримуватиме зростання".

Що це означає? Війна продовжує породжувати значну невизначеність. Це в тому числі утруднює поточні оцінки, планування і прогнозування, що видно по майже двократному розриву підрахунку реальної зміни ВВП за перший квартал 2024 року з боку МВФ та Держстату.

У стабілізаційних заходах маємо враховувати потенційно гіршу динаміку ВВП через руйнування енергетичної інфраструктури, вплив якої стане більш відчутним з другого кварталу 2024 року і посилиться з настанням опалювального сезону. Це може негативно вплинути на доходну базу і надходження внутрішніх податків та зборів. В оновленому меморандумі перераховані можливі напрями закриття фіскального розриву завдяки внутрішнім джерелам, до впровадження яких маємо бути готовими за базового чи негативного розвитку подій.