Обновление Счетной палаты: три возможных сценария

Ледь вщухли емоції після конкурсу з відбору кандидатів на посади чотирьох членів Рахункової палати. Конкурс закінчився тим, що нових членів призначили попри застереження громадськості та міжнародних партнерів. І от увага знову прикута до цієї інституції.

15 березня сплив строк повноважень семи членів Рахункової палати, яких призначили у 2018 році. Водночас ані вони, ані орган не перестали бути легітимними – члени Рахункової палати продовжують здійснювати свої повноваження до їх звільнення Верховною Радою.

Здавалося б, закінчення строку повноважень більшої частини складу органу – це шанс кількісно та якісно його оновити. Тобто призначити на посади фахівців з відповідним досвідом та новими підходами на фоні приведення роботи Рахункової палати у відповідність до міжнародних стандартів аудиту.

У вересні 2023 року парламент оголосив умови та строки проведення конкурсу на зайняття посад членів палати, строк повноважень яких закінчився в березні.

У грудні бюджетний комітет Верховної Ради пішов назустріч громадськості і забезпечив публічну трансляцію співбесід з кандидатами. Цей перший суттєвий крок для забезпечення прозорості показав усі недоліки псевдоконкурсної процедури, яка поміщається в одному абзаці закону і нівелює принципи змагальності, об’єктивності та неупередженості, на яких має базуватися відбір.

Чинний підхід дає змогу лише формально оцінити рівень фаховості та відповідності кандидатів вимогам, що висуваються до членів Рахункової палати. З моменту того відбору минули три місяці, однак конкурсна процедура досі не оновлена. Проєкт нового закону "Про Рахункову палату", який суттєво не змінює чинну процедуру, не дійшов навіть до першого читання в парламенті.

Однак на реформі наполягали і міжнародні партнери з G7 та ЄС, і громадськість. Тож наприкінці 2023 року при бюджетному комітеті парламенту створили робочу групу з напрацювання нового законопроєкту, який влаштує всіх. Зараз там іде обговорення пропозицій, які ляжуть в основу проєкту.

Імовірні кілька сценаріїв кадрових перестановок у Рахунковій палаті.

1. Верховна Рада не звільняє старих членів, скасовує оголошений конкурс, а призначення відбуваються після відбору за оновленою процедурою.

Закон не визначає строку, протягом якого мають внести на розгляд парламенту проєкт постанови про звільнення члена Рахункової палати, строк повноважень якого закінчився. До 4 квітня такі проєкти не були зареєстровані.

Ба більше, були випадки, коли законодавчий орган ігнорував розгляд питання щодо звільнення члена Рахункової попри наявні законні підстави для цього. Це також може свідчити про ймовірний вплив політичних домовленостей всередині Верховної Ради щодо роботи Рахункової палати та її членів.

Про можливість втілення цього сценарію говорять і заяви парламентарів з провладної партії. Вони запевняли, що конкурс на призначення семи членів палати буде відбуватися після ухвалення нового закону про реформу відомства.

Щоправда, грудневі призначення парламентарі пояснювали тим, що конкурс закінчити неможливо. Хоча це не відповідає дійсності, чудовий приклад – припинення конкурсних відборів суддів до Конституційного суду України.

Ключовим недоліком цього сценарію є збереження більшості членів палати у статусі "виконуючих обов'язки". Це супроводжується нестабільністю та невизначеністю, яка може негативно впливати на ефективність роботи. Крім того, реформування Рахункової палати та оновлення конкурсної процедури затягується, а прогнозувати їх завершення ніхто не візьметься.

Реалізувати цей сценарій у грудні пропонували посли країн G7. Вони застерігали не поспішати з призначеннями до зміни конкурсної процедури. Посли попереджали, що призначення посадовців до ухвалення закону підірве довіру до Рахункової палати, яка наглядає за міжнародною допомогою.

На необхідності посилити незалежність палати наголошувала і Єврокомісія. Вона вказувала, що треба якнайшвидше ухвалити нове законодавство. Прозорий, незалежний і конкурентний конкурс з перевіркою компетентності та доброчесності кандидатів був у переліку пріоритетних реформ від США.

Проте ці заклики двічі зухвало проігнорували: спочатку призначили чотирьох членів Рахункової палати, а згодом – її голову. Такі дії яскраво демонструють схильність української влади до наступних сценаріїв.

2. Парламент завершує конкурс та призначає нових членів, а після ухвалення нового закону Рахункову палату перезавантажують.

Сценарій, який реалізуватиметься за принципом "реформи в обмін на гроші". Схоже, саме на це натякав голова Верховної Ради. За його словами, влада готова не до безумовної реформи, а до "конструктивного діалогу про питання, які турбують партнерів у контексті призначення членів парламентського органу".

Депутати звикли, що реформи часто пов'язані з виділенням макрофінансової допомоги. Водночас попри всі заяви та заклики від міжнародних партнерів реформа Рахункової палати не знайшла свого відображення як умова фінансування в поточних програмах. Так, згадки про реформування органу вилучили з Ukraine Facility Plan, хоча в проєкті плану вони були.

Це зумовлює ситуацію, коли питання Рахункової палати у внутрішньому порядку денному відходить на другий план. Водночас влада продовжує посилювати свій вплив на органи контролю бюджетних коштів через призначення своїх кандидатів завдяки чинним конкурсним процедурам.

Якщо реформування вищого органу аудиту країни рано чи пізно стане пріоритетним, компромісним варіантом може стати його перезавантаження. Тоді треба буде достроково припинити повноваження всіх членів та призначити нових на основні відкритого, прозорого конкурсу з оцінюванням кандидатів на відповідність критеріям професійної компетентності та доброчесності.

Такі випадки вже були. Яскравий приклад – перезавантаження Національного агентства з питань запобігання корупції у 2019 році, коли парламент достроково припинив повноваження членів цього органу та низки його посадових осіб.

3. Парламент завершує конкурс, призначає нових членів та провалює реформу.

Цей сценарій може втілитися в життя, якщо в ефективній діяльності органу і далі не будуть зацікавлені ні парламент, ні Банкова, ні сама Рахункова палата, яка зможе працювати за старими правилами в оновленому складі.

Відсутність підтримки ідеї якнайшвидшого реформування Рахункової палати всередині країни позначиться на відсутності такої умови в програмах фінансової допомоги від партнерів. За таких умов ключовим ризиком (який характерний і для попереднього сценарію) є призначення на шість років кандидатів на посади членів Рахункової палати за чинними неефективними процедурами.

Тут слід звернути увагу на кандидатів, які подалися на конкурс та список яких уже остаточно сформований. Із 46 учасників лише девʼять жодного разу не брали участі в конкурсі на посаду члена Рахункової палати.

Серед інших чотири вже призначені членами палати, шість – члени палати, строк повноважень яких закінчився і які хочуть обійняти посаду другий термін поспіль (це дозволено законом), 23 – брали участь у грудневому відборі.

Таким чином, за відсутності змін до слабкої та формальної процедури місця в оновленій палаті можуть посісти або її колишні члени, або кандидати, які раніше не змогли підтвердити відповідність рівню і вимогам посади.

Однак, схоже, кандидатам не слід хвилюватися щодо їх можливої невідповідності вимогам закону. Згідно з рішенням бюджетного комітету парламенту, кандидат, який не підтвердив знання однієї з офіційних мов Ради Європи, зрештою був успішно призначений на посаду члена Рахункової палати.

Це доказ того, що чинна конкурсна процедура є фікцією, а не механізмом для відбору професійних і доброчесних кандидатів. Водночас це наслідок колективної безвідповідальності парламенту при ухваленні рішень, які суперечать висновкам його ж представників та, головне, закону.

Така ситуація триватиме доти, доки реформа палати не стане пріоритетним питанням влади. Не тому, що це буде умовою виділення фінансової допомоги, і не тому, що її можна перетворити на черговий контрольний орган.

А тому, що вищий орган аудиту країни – це невід'ємна частина демократичної системи, яка повинна забезпечувати ефективність, підзвітність, результативність та прозорість сфери державного управління. Без довіри до такого органу не буде довіри і до держави.

Матеріал підготовлений за підтримки USAID / UK aid проєкту "Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS"