Почему Украине необходим специальный банк для восстановления

Для відбудови України під час і після війни необхідні: (1) план, (2) фінансування, (3) механізм та інструменти розподілу такого фінансування (разом із контролем за його використанням).

Від першої донорської конференції у Лугано у липні 2022 року Україна разом з партнерами пройшла певний шлях у розробці інституційної та програмної рамки післявоєнної відбудови та її адаптації на етапі продовження війни:

- Планування. Прийнято середньостроковий план дій Ukraine Facility, програму EFF. Разом з початком і проведенням переговорів про вступ до ЄС (за затвердженою перемовною рамкою, яка також стане частиною системи планування). Вони визначатимуть основні віхи інституційних, структурних змін і наскільки це можливо в умовах невизначеності – закладатимуть нариси повномасштабної реконструкції після війни і нагальної відбудови зараз. 

- Фінансування. Є середньострокова рамка на 2023-2027 рр. під парасолькою програми EFF щодо залучення зовнішнього фінансування, що агрегує зобов’язання партнерів на суму 122 млрд дол. 

Цих коштів недостатньо (на сьогодні 40% з них вже вибрано на фінансування бюджету). Є також деякі проєкти відбудови на регіональному рівні (міста, області), що патронуються окремими країнами. В масштабах країни – це відносно невеликі суми. 

На сьогодні розглядаються інші джерела фінансування, найбільш вагомим з яких є використання і конфіскація активів банку росії на суму 200-300 млрд дол. (у різних варіантах – від спрямування доходу від реінвестицій коштів за погашеними паперами до використання таких активів у якості покриття за українськими бондами на реконструкцію). 

Основне джерело фінансування під час війни – офіційні кредити і гранти (уряди, МФО), після війни – приватний сектор (ПІІ, спеціальні фонди). 

- Акумулювання і розподіл фінансування. Є багато напрацювань, але цілісного механізму немає. Зараз діє мульти-донорська координаційна платформа для обговорення потреб у зовнішньому фінансуванні України. Є проєкт (BlackRock / JP Morgan) на початковій стадії реалізації щодо створення Фонду відновлення України на 10 млрд дол. за рахунок внесків України, донорів, у перспективі – випуску власних облігацій, який надаватиме пільгове фінансування (позики, гарантії, входження в капітал) і консультаційні послуги, що стимулюватиме залучення до 50 млрд дол. прямих іноземних інвестицій. 

Утім повноцінна робота такого фонду можлива тільки після закінчення війни. З боку Уряду створені певні елементи рамки реалізації проєктів відбудови: запрацювало Агентство з відновлення та розвитку інфраструктури (що в тому числі опікується проєктами Fast recovery щодо пошкодженої інфраструктури), запущено цифрову систему управління проєктами відбудови (DREAM), платформу зі збору донорської допомоги United 24, спецрахунки при основних міністерствах/НБУ, окремі фонди (напр, Фонд підтримки енергетики України).

На нашу думку, у цій інституційні рамці "просідає" один важливий елемент у частині акумулювання і розподілу ресурсів на відбудову – створення спеціалізованого державного банку розвитку (на базі переформатування одного із 5 держбанків), який буде виведено із системи загального банківського нагляду і регулювання, загальної системи оподаткування, мандат діяльності якого обмежуватиметься цілями відбудови і післявоєнної реконструкції (після реалізації яких завдання можуть бути розширені).

Прикладом такої установи і загальновизнаною історією успіху є KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau – Кредитна установа для реконструкції), створена у післявоєнній Німеччині у 1948 році як частина Плану Маршалла.

Створення українського аналогу KfW, який може бути фінансовим, виконавчим агентом як уряду, так і донорів, і який може бути додатково "цікавим" для донорів у випадку їх залучення як міноритарних акціонерів (із реалізованими або відкладеними опціями – входу в капітал або виходу з нього), може прискорити реалізацію проєктів відновлення вже зараз і масштабувати їх (в т.ч. через можливість випуску банком спеціальних облігацій і залучення фінансування від МФО) після війни. 

Для запуску такої установи не потрібно створювати її з нуля та чекати до 10 років, коли вона вийде на повну потужність як у випадку із Фондом відновлення. Запуск спеціалізованого державного банку для відбудови і розвитку (робоча назва – Український банк відбудови і розвитку, УБВР), метою якого залишається отримання прибутку, хоча й у обмежених обсягах з урахуванням мандату на реалізацію суспільно важливих проєктів, сприятиме економії публічних коштів (субсидій), які йдуть на проєкти відновлення на безповоротній основі.

Для нас історичний досвід створення та функціонування KfW є вкрай важливим і корисним. План Маршалла передбачав створення спеціального рахунку в центральному банку країни-реципієнта, на який зараховувалися кошти від продажу американських товарів та послуг, які постачали США як допомога країнам Західної Європи, учасникам програми. 

Під реалізацію Плану Маршалла Уряд США створив ECA (Economic Cooperation Agency), яка разом із владою кожної країни Західної Європи визначала (1) склад та напрями товарних поставок (напр., поставити х тонн вугілля для металургійної галузі), (2) напрями використання коштів, що зараховуються на спеціальний рахунок від продажу товарів і послуг, що поставляються США (для кожної країни обумовлювалася можливість за рахунок коштів спецрахунку погашати держборг, платити по ленд-лізу, використовувати на фінансування дефіциту бюджету, вносити в ЗВР, видавати кредити і т.д.).

Підходи до реалізації плану Маршалла у країнах, що виграли, та програли війну були різними. Порівняно із Францією та Великобританією, обсяг коштів для Німеччини був меншим (до того ж країна виплачувала репарації за війну), а використання коштів із спец-рахунку жорстко контролювалось США до 1960 року.

Звідси акцент на ощадливий розподіл таких коштів не за принципом субсидій, що "розчинялись" у бюджеті як у Франції, а видачі кредитів, які після погашення та отримання прибутку ре-інвестувалися назад на спецрахунок.

Зазначений механізм був реалізований на прикладі Кредитної установи для відновлення (Kreditanstalt für Wiederaufbau), KfW, та ще двох держбанків (один надавав кредити вимушено переміщеним особам та постраждалим від війни, другий – спеціально Західному Берліну), які згодом були поглинуті KfW. З 1949 по 1959 р. основним джерелом фондування для KfW виступав Фонд післявоєнного відновлення (згаданий вище спецрахунок), відкритий для реалізації Плану Маршалла і який потім у 1953 р. трансформувався у спеціальний позабюджетний фонд уряду Німеччини. 

У перші роки Фонд забезпечував до ¾ всього фондування банку. Через постійне реінвестування обсяг коштів у Фонді за наступні 35 років зріс майже в 4 рази (з 5,9 до 23 млрд марок). 

Однак було б неправильно вважати, що Фонд (спецрахунок) у всі наступні роки був основним джерелом підживлення для KfW. Після перших 10 років становлення банк успішно переключився на ринки капіталу (внутрішній та світовий) для закриття зростаючих потреб у фінансуванні, ставши за цей час третім за розміром банком (банківською групою) Німеччини з активами 568 млрд дол.

На користь створення та функціонування такого інструменту говорить і сучасний світовий досвід. Діяльність таких банків виправдана на етапах, коли потрібне застосування контрциклічних інструментів державної політики для подолання наслідків економічної кризи (звідси ренесанс до держбанків розвитку у всьому світі після фінансової кризи 2008-2009 рр. та ковід-кризи 2020-2021 рр. для фінансування великих інфраструктурних проєктів, МСБ, розширення експорту тощо), фінансування масштабних структурних трансформацій на рівні країн та блоків країн, так і корекції постійних провалів ринку (фінансування/кредитування нецікавих для бізнесу, у тому числі соціальних, екологічних та інших проєктів, стартапів, венчурних проєктів).

За даними Інституту нової структурної економіки, на початок 2022 року у світі функціонувало близько 480 національних та субнаціональних (що належать місцевій владі) банків розвитку (БР). 

Це крім ще близько 50 мультинаціональних банків розвитку, на кшталт СБ, ЄІБ, ЄБРР, АБР, МФК тощо. Активи всіх цих банків, включаючи мультинаціональні БР, становлять понад 22,5 трлн. дол. чи 12% всіх активів глобальної банківської системи.

Найбільша частка та вплив таких банків сконцентровано у Східній Азії (три китайські держбанки розвитку, China Development bank, Agriculture Development bank, Exim bank of China входять до десятки найбільших банків розвитку у світі з активами понад 4,8 трлн дол.) та Північній Америці (8,6 трлн дол., у тому числі 7,3 трлн дол. частка іпотечних банків США Fannie Mae і Freddie Mac, з яких перший є найбільшим банком розвитку у світі, тобто в США – це специфічна історія, пов'язана з ринком житла та іпотекою, де з 30-х рр. ХХ століття американський уряд активно субсидує та стимулює цей ринок).

У ЄС функціонує близько 110 банків розвитку, їх активи становлять понад 4,8 трлн дол. Найбільше таких інститутів створено у Німеччині (19, з активами понад 1,2 трлн дол.) та Франції (9 банків з активами на 1,4 трлн дол.). У Польщі основний державний банк розвитку – BGK (Bank Gospodarstwa Krajowego) з активами 48,8 млрд дол.

В Україні запуск такого держбанку зі спеціальним мандатом на відновлення та структурну трансформацію економіки – не просто гарна теоретична ідея, а справді необхідність, обумовлена величезними збитками і потребами у відновленні через повномасштабну війну. 

Україна і раніше потребувала окремої спеціалізованого фінансової установі з широким мандатом, яка б виконувала функції агенту уряду з розвитку та структурної трансформації через використання різних фінансово-кредитних інструментів, а зараз і тим більше, з тією різницею, що таким виконавчим агентом банк може виступати і для уряду, і для донорів, і для Фонду відновлення.

Зрозуміло, що немає потреби у створенні нового держбанку. Зараз на 5-ку державних банків й так припадає 54% за чистими активами банківської системи. Два претенденти на цю функцію – "Укрексім" та "Укргазбанк", з яких перший є єдиним банком в Україні, який класифікується як держбанк розвитку з обмеженим мандатом на підтримку зовнішньої торгівлі.

Порівняння банків:

- "Укрексім" – у півтора рази більше за загальними активами (274 млрд грн. проти 190 млрд грн в "Укргазу" на 1.02.2024), однак власний капітал є близьким за розміром – 10,7 млрд грн у "Ексіму" та 11,9 млрд грн в "Укргаз".

- Обидва банки мають потенційні проблеми з капіталом (входять у 5-ку банків, ідентифікованих НБУ як такі, що можуть потребувати докапіталізації, за результатами останньої діагностики). Проблеми з капіталом є більшими в Укрексіму. На 1 лютого він був єдиним з банків, що не виконував норматив достатності регулятивного (4,34% – норматив не менше 10%) та основного капіталу (2,18% – норматив не менше 7%).

- Обидва банки спеціалізуються на кредитуванні корпоративних клієнтів. До повномасштабної війни "Ексім" більше фокусувався на державних та великих приватних корпораціях, хоча є портфель та експертиза щодо МСБ. "Укргаз" – більшою мірою на великому приватному бізнесі та МСБ, меншою мірою – на держпідприємствах. Під час війни "Укргаз" і "Ексім" почали активно кредитувати по програмі 5-7-9%.

- "Ексім" – спеціалізація зовнішня торгівля, "Укргаз" – до війни позиціонував себе банком у сфері енергоефективності, утім зараз це менш релевантно для нього. 

- Обидва банки присутні у роздрібному сегменті, приймаючи депозити населення (депозитний портфель фізосіб приблизно однаковий – 37,8 млрд грн ("Ексім") та 31,9 млрд грн ("Укргаз"), а Укргаз ще й кредитуючи населення. Виходячи зі світової практики, робота в роздрібному сегменті (депозити – кредити) є нетиповою для держбанків розвитку (той самий KfW такими операціями не займався і не займається).

Підсумовуючи, "Укрексім" більше відповідає цілям створення держбанку розвитку через спеціалізацію, менше залучення у роздрібний сегмент. Слід також брати до уваги, що в останньому меморандумі за програмою EFF (від 11 березня 2024 року) українська влада означила, що має намір до кінця травня 2024 року призначити міжнародного фінансового радника для підготовки до приватизації двох державних банків – Сенс та Укргазбанк.

При розробці відповідного законопроєкту про державний банк розвитку необхідним є вирішення кількох принципових питань:

Розмір капіталу і питання власності. Зокрема, для KfW встановлено номінальний капітал на рівні 3,75 млрд євро. Він розподіляється у наступній пропорції: 80% - належить уряду Німеччини, 20% – федеральним землям. У нас 100% акцій може володіти уряд, але варто передбачити, щоб міноритарна частка (до 24,99% або до 49,99%) була у західних донорів з опціоном викупити її через 10 років. Розмір статутного капіталу має бути не менше 1 млрд євро. 

Гарантії з боку держави (уряду). У ФРН уряд надає 100% гарантію за усіма зобов’язаннями KfW. Для України 100% гарантія є навряд чи можливою в силу значних бюджетних обмежень. Як опція, обмеження на розмір гарантії по сумі та типу зобов’язання можуть встановлюватись щорічно законом про державний бюджет. 

Спеціальний мандат. Необхідно чітко визначити довгостроковий мандат і завдання фонду, які із часом можуть бути змінені. У ФРН KfW наділений широким мандатом, що закріплено на рівні закону. 

Для України на етапі продовження війни і 5-10 років після її завершення вбачається доцільним сконцентрувати ресурси банку на таких програмах (функціях), що передбачають пільгове фінансування (кредити, гарантії, гранти, входження в капітал тощо) для цілей:

- Підтримки (в тому числі перекредитування) бізнесу, постраждалого від війни (підприємств, що зазнали прямих збитків, бізнесу у прифронтових регіонах, релокованого бізнесу)

- Підтримки громадян, постраждалих від війни (ВПО, відновлення житла).

- Відновлення зруйнованої інфраструктури

- Розвитку ВПК

- Підтримки МСБ

- Розвитку експорту

- Підтримки інновацій та стартапів

- Розвитку житлового ринку

- Підтримки "зеленого" переходу

- Розвитку науки і освіти

- Регіонального післявоєнного відновлення і розвитку.

Якщо розглядати Банк як великий державний фінансовий холдинг, який опікуватиметься питаннями фінансування відновлення та структурної трансформації після війни, то варто визначитись із інтеграцією у його структуру Фонду розвитку підприємництва (зокрема, у KfW за фінансування МСБ відповідає окремий структурний підрозділ KfW-SME Bank), "Укрфінжитло" та, можливо, ЕКА для кращої синергії використання державних фондів та економії на їх управлінні. Врешті – решт від цього буде залежати наповнення мандату Банку. 

Питання управління. При формуванні професійного правління, спостережної ради, визначенні їх повноважень, важливі гарантії оперативного невтручання з боку Уряду в діяльність банку. У KfW дуже сильна і професійна спостережна рада, яка складається із 36 членів і яку змінно по року очолюють Міністр фінансів або Міністр економіки. У спостережну Раду входять також 5 інших членів Уряду (міністри МЗС, агро, транспорту, економічного співробітництва, навколишнього середовища), 14 членів, яких призначає парламент (по 7 – кожна палата) та інші члени із різних сфер економіки (від банків, профспілок, місцевих асоціацій, галузей економіки). У нас на першому етапі ми можемо залишити існуючу структуру управління банку, з подальшим розширенням та вдосконаленням корпоративного управління за зразком KfW.

Особливості нагляду. У світі є різні моделі нагляду за держбанками розвитку – від практично повного виведення з-під нагляду до знижених нормативів, але у будь-якому разі банк виводиться з-під стандартного банківського регулювання зі спеціальними вимогами до капіталу, ліквідності, ризиків тощо. Ключова роль в управлінні і нагляді зазвичай залишається за Урядом (у випадку KfW за міністерством фінансів, що діє у консультаціях із Міністерством економіки і технологій).

Особливості оподаткування (зазвичай прибуток не оподатковується, що в тому числі дозволяє тримати більш низькі процентні ставки, як це діє у випадку KfW). Тому вважаю за доцільне надати банку тимчасову (на 10 років) пільгу з податку на прибуток за умови повного реінвестування прибутку у власну діяльність.

Джерела фондування (власний капітал за рахунок акціонерів, позики, у тому числі гарантовані державою, євробонди тощо). Джерелом капіталізації банків можуть стати надходження від податку на прибуток банків в сумі перевищення базової ставки податку (7%).

Модель роботи. Це банк другого рівня або може безпосередньо давати кредити (на нашу думку, друга опція є більш релевантною); заборона на роздріб та ін. питання.

В цілому на створення і прийняття законодавчої бази, трансформацію та переформатування роботи банку, організацію роботи нового банку у хорошому темпі піде від 9 до 18 місяців. Організація банку була передбачена презентованим ще у липні 2022 року Планом відновлення України в Лугано і якнайскоріше вирішення цього важливого питання щонайбільше відповідає інтересам відновлення держави.