Легализация лоббирования: что предлагает новый закон

Верховна Рада ухвалила у першому читанні проєкт закону "Про доброчесне лобіювання" (реєстраційний №10337).

Чому це важливо? Наразі Україна перебуває на завершальному етапі отримання членства ЄС, який передбачає приведення національного законодавства у відповідність до стандартів ЄС. Однією з таких вимог є легалізація ринку лобіювання.

Крім того, про необхідність ухвалення відповідного закону неодноразово заявляв Президент України Володимир Зеленський, аргументуючи його ухвалення як необхідний новий крок для вступу країни в Європейський Союз, разом із прийняттям закону про розширення повноважень Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Останній 8 грудня минулого року був прийнятий Парламентом та у той же день підписаний Президентом. Отже залишається прийняти Закон про лобіювання.

Лобіювання - це законний вплив на представників законодавчої та виконавчої гілки влади з метою прийняття "потрібних" рішень.

Загалом, лобіювання є частиною демократії, де кожен має право відстоювати свої інтереси всіма правомірними засобами.

Двома основними цілями регулювання лобіювання є забезпечення прозорості політичної системи та підзвітності політичних суб’єктів.

Прозорість включає в себе чітке розуміння того, хто приймає рішення, якими є заходи лобіювання, хто отримує від них вигоду і хто за них платить.

Навіщо легалізовувати лобіювання?

Легалізація дозволить нівелювати так звані "кулуарні домовленості" та знизити рівень топ-корупції.

При цьому держава отримає контроль та додаткові податкові надходження до бюджету. А бізнес - можливість законно та професійно лобіювати їх інтереси.

Легалізація лобіювання сприятиме також створенню нових робочих місць.

Лобісти - це своєрідні комунікаційні менеджери. Вони доносять інформацію до представників влади про потреби у вирішенні тих чи інших питань і пропонують варіанти щодо їх законодавчого врегулювання.

Метою такої комунікації є вплив на процес прийняття владних рішень.

Уряд у своєму проєкті, реєстраційний №10337, надає цьому поняттю таке визначення: лобіст - це фізична або юридична особа, її працівники, що здійснюють лобіювання в інтересах клієнта на підставі відповідного договору, відомості про яких внесено до Реєстру прозорості, що веде НАЗК.

При цьому Кабмін пропонує широко обмежити коло таких осіб.

Під заборону потраплять:

1) топ-посадовці держави, депутати всіх рівнів, сільські голови та мери міст, державні службовці, чиновники місцевого самоврядування, військові посадові особи, судді, працівники прокуратури та інших органів зі спецстатусом, члени ЦВК, поліцейські та інші посадовці;

2) колишні посадовці, для яких заборона діятиме протягом 2-х років з дня їх звільнення;

3) особи, що мають непогашену чи не зняту судимість;

4) особи, що притягалися до відповідальності за вчинення корупційних злочинів (або пов'язаних з корупцією);

5) особи, які визнані недієздатними або обмежено дієздатними, а також особи, які не досягли 18 років;

6) громадяни або резиденти росії;

7) юридичні особи публічного права (державні органи та ін.);

8) особи та компанії, що включено до переліку осіб, пов'язаних з провадженням терористичної діяльності або на яких накладено міжнародні та/або національні санкції;

9) компанії, які:

ü пов’язані із росією та/або з державою, внесеною у чорний список FATF;

ü мають учасників (засновників, акціонерів) та/або бенефіціарних власників, включених до переліку осіб, пов'язаних з провадженням терористичної діяльності, або на яких накладено міжнародні та/або національні санкції;

10) компанії, бенефіціаром або засновником (учасником) яких є, зокрема, чиновники;

11) суб'єкти забезпечення правотворчої діяльності, до яких віднесено осіб, які виконують завдання наукового, юридичного, експертного, консультативного, технічного та інших видів забезпечення правотворчого процесу;

12) компанії, щодо яких вироком застосовано заходи кримінально-правового характеру.

Натомість у проєкті відсутні вимоги щодо наявності відповідної освіти, володіння практичними навичками взаємодії з різними державними структурами та наявності досвіду роботи в державних органах тощо.

Адвокат, адвокатське бюро, адвокатське об'єднання не зможуть здійснювати лобіювання за договором про надання правничої допомоги.

Однак, з цієї норми не зрозуміло чи планує Уряд надати право адвокатам здійснювати лобіювання на інших умовах – поза межами договору про надання правничої допомоги, оскільки жодних змін до базового закону "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" проєктом №10337 не пропонується.

Щодо чого здійснюватиметься лобіювання?

Предметом лобіювання буде розроблення та/або прийняття, внесення змін, втрата чинності (скасування) нормативно-правового акта. Йдеться закони і підзаконні акти.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Дмитро Лубінець зауважує, що законопроєктом пропонується звужене розуміння предмету лобіювання та вважає, що лобіювання потрібно розширити до сфери інших публічних рішень, наприклад, отримання грантів, укладання контрактів органами виконавчої влади.

Не може бути предметом лобіювання:

- судове рішення;

- рішення та висновок Конституційного Суду України;

- акт про оголошення мобілізації;

- акт про введення воєнного та надзвичайного стану;

- оголошення за поданням Президента стану війни і укладення миру;

- використання Збройних Сил України та інших військових формувань;

- оголошення зон надзвичайної екологічної ситуації;

- індивідуальний акт.

Положення цього Закону не поширюватимуться на народну ініціативу на всеукраїнському референдумі та ініціативу на місцевих референдумах.

Об’єктом лобіювання пропонують визначити:

1) суб'єктів правотворчої діяльності до яких відносяться:

2) Верховна Рада України;

3) Президент України;

4) Кабінет Міністрів України;

5) міністерства;

6) інші органи державної влади;

7) ВР АР Крим, Рада міністрів АР Крим, міністерства АР Крим;

8) голови місцевих державних адміністрацій та керівники їх підрозділів;

9) органи місцевого самоврядування;

10) суб'єктів правотворчої ініціативи, таких як народні депутати, члени Уряду та інші.

Щодо політичних партій, то їх діяльність виведена з під дії цього Закону.

Які ж права матимуть лобісти? Уряд пропонує наділити лобістів такими правами, зокрема:

- представляти інтереси клієнта;

- брати участь у заходах під час розроблення проєкту нормативно-правового акта;

- входити до адмінбудівель органів влади під час здійснення лобіювання;

- брати участь у їх засіданнях під час розгляду лобістських питань;

- бути в списку авторів нормативно-правового акта;

- здійснювати проведення публічних заходів та інформаційних кампаній.

Системний аналіз цих прав, на думку Головного науково-експертного управління ВРУ, свідчить про те, що більшість фактичних прав, які надаються лобістам в проєкті від Уряду, вже передбачені нормами чинного законодавства і можуть бути реалізовані без набуття ними статусу лобіста: "За таких умов існує вірогідність, що лобісти (порівняно з іншими) нестимуть додатковий тягар обов’язків та матимуть ризики накладення з боку НАЗК санкцій, не будуть достатньо зацікавлені у реєстрації в якості лобістів".

Законопроєкт №10373 пропонує врегулювати питання настання відповідальності у разі недотримання вимог законодавства з питань лобіювання, припинення порушення та встановлення відповідальності за неї.

Тому до Кодексу України про адміністративні правопорушення вносяться зміни:

- доповнення адміністративних стягнень забороною щодо здійснення лобіювання;

- настання адміністративної відповідальності за порушення у сфері лобіювання;

- розширення повноважень працівників НАЗК шляхом надання їм повноважень щодо складання адмінпротоколів.

Про які суми штрафів йде мова?

Здійснення лобіювання без реєстрації - штраф від 850 до 1700 грн. Повторно протягом року - штраф від 8500 до 17000 грн.

За неподання або несвоєчасне подання звіту про лобіювання - штраф від 850 до 1700 грн. Повторно протягом року - штраф від 5100 до 6800 грн із забороною здійснення лобіювання строком на 1 рік.

Подання завідомо недостовірних відомостей до Реєстру прозорості - штраф від 1700 до 5100 грн. Повторно протягом року - штраф від 5100 до 6800 грн із забороною здійснення лобіювання строком на 1 рік.

Неподання або несвоєчасне подання до НАЗК заяви про припинення здійснення лобіювання (в установлених випадках) - штраф від 1700 до 5100 грн.

Здійснення лобіювання в інтересах особи, яка не може бути бенефіціаром або клієнтом - штраф від 17000 до 34000 грн із забороною здійснення лобіювання строком на 1 рік.

Відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей лобістами до Реєстру прозорості настає у випадку, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму від 850 до 1700 грн.

Вчинення дій чи прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів під час лобіювання тягне за собою накладення штрафу у розмірі від 5 100 до 8500 грн. Повторно протягом року - тягнуть за собою накладення штрафу у розмірі від 8500 до 17 000 грн. або заборону здійснення лобіювання строком на 1 рік.

З позитиву є те, що Уряд пропонує відкласти питання впровадження адміністративної відповідальності на 1 рік після набрання чинності ЗУ "Про доброчесне лобіювання".

Крім того, Кабмін пропонує визначити у законі "Про запобігання корупції", що до правопорушень, пов’язаних з корупцією, відноситимуться також діяння, що не містить ознак корупції, але порушують вимоги, заборони та обмеження, встановлені законом про доброчесне лобіювання.

Разом з цим, НАЗК можуть уповноважити правом вносити приписи про порушення вимог законодавства з питань лобіювання.

Нові можливості для бізнесу

І якщо у повоєнній розбудові України ми хочемо розвивати економіку країни шляхом залучення іноземних інвестицій, то повинні розуміти, що нам не обійтися без інституцій, які зрозумілі іноземним партнерам.

Вони не сприймають наших корупційних схем, але розуміють як працює механізм лобіювання. Легалізація ринку лобіювання - це те, що важливо інвесторам.

Безумовною перевагою для бізнесу є відкритість та доступність інформації про лобістів в Реєстрі прозорості, що надає можливість легко їх знайти та звернутися за потрібними послугами.

Законопроєкт пропонує вести Реєстр прозорості також англійською мовою, що дозволить максимально широко залучити зарубіжних клієнтів. Однак, не всі зможуть стати клієнтами лобістів.

Так фізичним та юридичним особам, пов’язаним з росією або яких (у тому числі пов’язаних осіб) включено до переліку осіб, пов'язаних з провадженням терористичної діяльності, або на яких накладено міжнародні та/або національні санкції, проєктом пропонується заборонити бути клієнтами (бенефіціарами) лобіювання. Це заслуговує на беззаперечну підтримку.

З іншого боку, від легалізації лобіювання виграють і національні підприємці, адже вони отримають законний та дієвий інструмент для розв'язання власних проблем, вирішення яких потребує відповідного законодавчого врегулювання, як от прийняття закону, внесення змін та інш.

Роль громадянського суспільства в процесі лобіювання

Громадські активісти не потраплять до Реєстру прозорості і не будуть підпадати під ризик відповідальності.

Так Кабмін пропонує встановити, що адвокація не є лобіюванням.

З-під дії закону також пропонується вивести діяльність, пов'язану із залученням, використанням, моніторингом наданням та використання міжнародної технічної допомоги, реалізацію проєктів та програм міжнародної технічної допомоги, а також діяльність, яка обмежується реалізацією права на мирні зібрання, участю у публічних консультаціях тощо.

Адвокацію ще називають соціальним лобіюванням, оскільки вона відстоює інтереси громадян на політичному рівні.

Адвокація та лобіювання по суті займаються однією і тією ж діяльністю, обидва піднімають питання зміни законодавства та користуються однаковими методами впливу на політичні рішення.

Що ж таке адвокація на думку Уряду? Це дії, що вчиняються, у тому числі громадськими організаціями з метою впливу на прийняття або утримання від прийняття рішень, які спрямовані на відстоювання суспільних інтересів та здійснюються без мети отримання прибутку.

Тобто саме відсутність прибутку під час здійснення впливу на публічних діячів для вирішення тих чи інших питань є однією із ключових характеристик "адвокації".

Однак, Уряд у своєму проєкті не надає чіткої відповіді, чи лобіювання буде лише оплачуване, чи може бути також безкоштовним.

Зазначені положення не відповідають Рекомендаціям Парламентської асамблеї Ради Європи 1908 (2010), згідно з якими лобіювання має бути визначене чітко, з відмежуванням його як професійної оплачуваної діяльності від діяльності організацій громадянського суспільства.

Тож питання отримання лобістами винагороди за свою працю в проєкті закону від Уряду не врегульовується.

Так, джерелом фінансування лобіювання є фінансові та інші ресурси, не заборонені законодавством. При цьому, кошти та інші засоби, отримані від фізичних та юридичних осіб, пов'язаних з державою агресором заборонені для фінансування лобіювання. 

Ця пропозиція є цілком логічною в умовах війни. Також заборона стосується і коштів державного та місцевих бюджетів.

То який зиск отримають доброчесні лобісти?

Якщо проводити паралелі між країнами, що легалізували такий ринок, то лобістська діяльність у США отримує багатомільярдні прибутки.

Для прикладу, корпорація Apple, за даними Центру відповідальної політики США, в рік витрачає понад 5,5 млн доларів на лобіювання своїх інтересів.

Після ухвалення закону у другому читанні Уряд визначить правила етичної поведінки лобістів, які будуть для них обов'язковими.

Однак із законопроєкту не чітко зрозуміло в яких юридичних механізмах ці правила будуть задіяні.

У прикінцевих положеннях законопроєкту встановлено, що закон набере чинності з наступного дня після опублікування та вводиться в дію з дня початку функціонування Реєстру прозорості, але не пізніше, ніж за 4 місяці з дня набрання ним чинності.

Тобто введенню його в дію передуватиме впровадження Реєстру прозорості.