Независимость и подотчетность: цель реформы Счетной палаты

Україна витрачає на війну $100 млн на день - це практично всі зібрані податки. Відповідно інші витрати уряду — виплата пенсій, зарплат бюджетникам, соціальна підтримка тощо — покриваються за рахунок міжнародної допомоги. 

Проте зрозуміло, що гривня, яка надійшла від українських платників податків, не відрізняється від тієї, яка надійшла від іноземних. Тому для більш ефективного використання коштів важливо покращити контроль над усіма бюджетними видатками та міжнародною допомогою. 

Забезпечення прозорості й підзвітності вимагають як українське суспільство, так і наші союзники — Сполучені Штати Америки та Європейський Союз. Ця тема стає особливо актуальною в контексті повоєнного відновлення і відбудови України. 

За різними оцінками, для повного відновлення наша країна потребуватиме від $411 млрд до $1,1 трлн (імовірно, більше). Надходження значних сум на відбудову можна очікувати лише якщо буде налагоджена система контролю за ефективністю витрачання коштів. 

Частиною такої системи є Рахункова палата, про необхідність посилення якої згадують як США, так і ЄС. Чи відповідають існуючі законодавчі ініціативи цій меті? 

Що робить Рахункова палата України (РПУ)?

Кожен чув про державний бюджет, але не всі замислюються, що за допомогою бюджетних коштів уряд має досягати певних цілей політики (наприклад, якщо уряд вважає, що медичні послуги має оплачувати держава, а не громадяни з власних кишень, він закладає в бюджет відповідні видатки). 

Проте не завжди державні органи витрачають кошти ефективно та чесно. Продовжуючи приклад із медициною, будівництво великої лікарні там, де дуже мало пацієнтів, — це неефективне витрачання коштів, а закупівлі ліків за завищеними цінами — нечесне. 

Рахункова палата слідкує, щоб таких випадків було якомога менше. Вона проводить фінансовий аудит та аудит ефективності як окремих державних органів, так і виконання бюджету загалом. 

За результатами перевірок РПУ готує звіт, у якому визначає ефективність витрачання коштів, описує помилки та надає рекомендації, як покращити ситуацію. У разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення РПУ інформує про них правоохоронні органи. 

Наприклад, протягом 2022 року Рахункова палата перевірила 355 об’єктів, а обсяг перевірених коштів Державного бюджету України становив 351,3 млрд грн (11,6% видатків або 22,6% доходів бюджету). За результатами перевірок РПУ опублікувала 39 звітів. Звіти відповідають не об'єктам, а бюджетним програмам. 

Наприклад, у Звіті РПУ про ефективність витрачання бюджетних коштів, виділених на надання допомоги на проживання внутрішньо переміщеним особам, наведені результати перевірки 15 об’єктів: це Мінсоцполітики, Департаменти соціальної політики та соціального захисту, а також державні центри зайнятості деяких областей та міст. 

Аудитори Рахункової надають рекомендації стосовно запровадження процедур прозорого витрачання коштів, більш ефективного використання коштів та ін. Проте дуже часто ці рекомендації залишаються на папері, бо органи влади не зобов’язані їх виконувати. 

Зокрема й тому міжнародні партнери України пропонують посилити Рахункову — адже запровадити заходи для попередження неефективного витрачання коштів набагато ефективніше, ніж "наздоганяти" недоброчесних виконавців постфактум.

Рекомендації міжнародних партнерів

За словами Спеціальної представниці США з питань економічного відновлення України Пенні Пріцкер, американські компанії виявили інтерес до українських енергетики, житла, інфраструктури, сільського господарства, транспорту та видобутку корисних копалин. Однак вони прагнуть, щоб Україна провела реформи, що стосуються підзвітності та прозорості, щоб убезпечити їхні інвестиції.

США рекомендують внести зміни до законодавства, які посилять контроль за витратами державного бюджету, зокрема і з боку Рахункової палати. Необхідно підвищити самостійність та професіоналізм цього органу: за допомогою прозорого й конкурентного конкурсу добирати до РПУ незалежних, компетентних і доброчесних членів. 

Також варто розширити повноваження РПУ з питань аудиту органів місцевого самоврядування, державних підприємств та діяльності у сфері державних закупівель. 

США допомагатимуть Рахунковій палаті України покращити аудиторську та пов'язану з нею роботу, зокрема для того, щоб вона могла відстежувати пряму бюджетну підтримку, яка надходить від США.

Подібні рекомендації з реформування Рахункової палати України надав і ЄС. На думку європейців, недостатня незалежність РПУ є проблемою. Крім того, результати діяльності Рахункової палати мають незначний вплив: відсутні офіційні парламентські процедури розгляду звітів або моніторингу виконання рекомендацій за результатами аудиту, ефективність роботи Рахункової вимірюють на основі кількості проведених аудитів, а не впливу рекомендацій, наданих за їх результатами. 

Також Єврокомісія зазначає, що Рахункова палата має проводити проактивну комунікацію зі ЗМІ та громадськістю, а не просто публікувати звіти на своєму сайті. 

Отже, рекомендації США та ЄС доволі схожі: підвищення незалежності РПУ, розширення її повноважень на кошти місцевих бюджетів, бюджетів державних підприємств і міжнародної допомоги, підвищення професіоналізму та якості роботи. Розглянемо їх детальніше.

По-перше, Рахункова палата має бути політично й економічно незалежною. Цьому могли б сприяти проведення прозорих конкурсів на посади Голови та членів РПУ із залученням представників громадського сектору та міжнародних експертів. Чинна конкурсна процедура добору членів Рахункової палати (прописана в Законі про Рахункову і Регламенті ВРУ) недостатньо прозора. А саме: 

1. кандидати подають визначений перелік документів та інформацію про себе до Бюджетного комітету ВРУ. Комітет зводить інформацію про всіх кандидатів;
2. у комітеті відбуваються непублічні співбесіди та обговорення цих кандидатів. Після цього комітет рекомендує перелік обраних кандидатів на розгляд парламенту; 
3. далі Верховна Рада проводить відкрите рейтингове голосуванням за кожного кандидата. За підсумками рейтингового голосування Рада більшістю (226) голосів призначає членів Рахункової палати списком. 
4. Голова ВРУ на власний розсуд вносить на розгляд парламенту подання про призначення на посаду Голови Рахункової палати із обраних членів. Призначення Голови також здійснюється відкритим голосуванням більшістю голосів.

Звільнити голову або членів Рахункової палати може також Верховна Рада простою більшістю (226 голосів). Голова Рахункової не може звільнити її членів, що є важливим елементом їхньої незалежності. 

Проте незалежність має йти разом із підзвітністю. Важливою складовою підзвітності є прозорість. Наприклад, сьогодні зовнішній спостерігач не може зрозуміти, яким саме чином РПУ обирає об’єкти аудиту. 

В Регламенті РПУ зазначено, що вона "формує плани своєї роботи з урахуванням ризиків, ідентифікованих членами Рахункової палати за закріпленими за ними напрямами", однак в жодних публічних документах палати не вказано, що вважається ризиком.

Впровадження та публікація середньострокових планів перевірок (зараз публікують лише плани на наступний рік), прозоре обгрунтування вибору об’єктів аудиту, публікація критеріїв оцінки ефективності бюджетних програм тощо зробили б роботу Рахункової більш зрозумілою для суспільства. Це також могло би збільшити суспільну підтримку роботи РПУ та відповідно її вплив на державну політику.

По-друге, підвищенню професійності працівників РПУ може сприяти впровадження системи стажування чи програм обміну з аналогічними органами інших держав. Це дозволить їм набути практичних навичок роботи в галузі аудиту та контролю з урахуванням потреби гармонізації українського законодавства з міжнародним. 

Крім того, Рахункова має постійно підвищувати кваліфікацію своїх працівників з урахуванням специфіки їхньої роботи, адже вона не повністю співпадає з роботою звичайних аудиторів чи обліковців. Ці заходи також важливі в контексті розширення повноважень Рахункової палати на аудит міжнародної допомоги та органів місцевого самоврядування. 

Підвищенню професійності роботи Рахункової палати може сприяти її виведення із системи державної служби. Це дозволить керівництву РПУ встановлювати вищі зарплати, щоб залучати фахівців із ринку. 

По-третє, сьогодні перевірки РПУ охоплюють лише кошти державного бюджету й не стосуються коштів місцевих бюджетів (якщо це не бюджетні трансферти) та коштів міжнародної допомоги. Тому потрібно розширити повноваження Рахункової палати.

Крім того, у міжнародних рекомендаціях відзначено проблему дублювання повноважень Рахункової палати як органу парламентського контролю та Державної аудиторської служби (ДАСУ), яка є органом виконавчої влади. Через це між цими органами інколи виникають конфлікти.

Ініціативи з реформування РПУ

На законодавчому рівні в планах роботи Верховної Ради України на 2021-2023 роки не було передбачено реформування Рахункової палати. Однак для імплементації вимог ЄС народні депутати зареєстрували законопроєкт №10044 про Рахункову палату України і допоміжний до нього №10045 про внесення змін до Бюджетного кодексу України.

Вони передбачають розширення мандату Рахункової палати на всі публічні кошти. Тобто Палата зможе проводити аудит не лише коштів державного бюджету, а й місцевих бюджетів, державних та комунальних підприємств, а також міжнародної допомоги. 

Звісно, для цього потрібно буде значно підвищити інституційну спроможність РПУ. Зрозуміло, що навіть за умови значного підвищення ресурсів Рахункова не зможе перевірити протягом року тисячі державних та місцевих бюджетів. 

Тому необхідно запровадити й опублікувати чітку методологію визначення об'єктів перевірок у законодавстві або нормативних актах РПУ. Крім того, законопроєкт передбачає зобов'язання органів влади виконувати отримані ними рекомендації Рахункової. 

Якщо рекомендації не будуть виконані, Рахункова інформуватиме про це відповідні органи (ВРУ, КМУ чи дотичні міністерства), а також громадськість. Така практика існує і зараз, однак переважно рекомендації Рахункової залишаються на папері. Тому під час допрацювання варто включити до законопроєкту більш дієві механізми та серйозні санкції за невиконання рекомендацій Рахункової палати.

Дещо ускладнюється процедура призначення Голови РПУ та процедура призначення і звільнення її членів. Так, пропонується, щоб подання на посаду Голови РПУ робив не спікер парламенту, як зараз, а депутатські фракції та групи (кожна може подавати свою кандидатуру або подання може бути спільним) після того, як Бюджетний комітет надасть свої висновки щодо кандидатур. 

Для звільнення Голови та членів РПУ потрібно буде набрати ⅔ голосів нардепів. Такі зміни підвищать незалежність Рахункової. 

Також проєкт пропонує запровадити в Рахунковій палаті інститут державних аудиторів та вивести їх з-під дії закону про державну службу (співробітники неаудиторських підрозділів залишаться держслужбовцями). Така ініціатива має плюси та мінуси (таблиця 1). 

Таблиця 1. Переваги та недоліки виведення працівників Рахункової з-під закону про держслужбу

Додатковий законопроєкт №10045 передбачає, що Рахункова палата здійснюватиме експертизу поданого до парламенту проєкту державного бюджету й аналіз виконання держбюджету до початку функціонування Бюджетного офісу Верховної Ради України. Про необхідність створення такого органу нинішнє керівництво ВРУ вперше заговорило два роки тому, однак ця ідея наразі не втілена на законодавчому рівні. 

Проєкт закону пропонує надати Бюджетному офісу такі функції: аналіз та експертизу бюджетної декларації, законопроєктів про держбюджет та податкового законодавства, моніторинг надходжень та видатків держбюджету, оцінку бюджетної політики та ризиків бюджетної системи, а також підготовку пропозицій для мінімізації цих ризиків. 

Тобто цей орган надаватиме експертні висновки бюджетному комітету ВР та працюватиме з урядом над підвищенням ефективності державних програм на стадії їх розробки та формулювання політик.

Висновок

Для контролю за ефективністю використання бюджетних коштів та іноземної допомоги наші міжнародні партнери пропонують посилити Рахункову палату, а саме, підвищити її незалежність, професійність та надати їй більше повноважень.

Законопроєкт №10044 пропонує розширити повноваження РПУ на місцеві бюджети та державні підприємства. Це важливо, адже всі публічні кошти мають витрачатися ефективно. Тому потрібно передбачити в законі відповідальність за невиконання державними органами рекомендацій РПУ.

Законопроєкт також підвищує незалежність Рахункової через ускладнення процедури звільнення її членів. Водночас процедура їх призначення залишається недостатньо прозорою і не передбачає участі громадськості та міжнародних експертів. 

Для підвищення професійності законопроєкт пропонує запровадити інститут державних аудиторів, які не будуть держслужбовцями. Таке нововведення є скоріше позитивним, однак несе й ризики. Було б добре залишити цих аудиторів під дією закону "Про запобігання корупції".

Крім того, потрібно підвищити прозорість роботи РПУ, зокрема на законодавчому рівні передбачити обов’язок оприлюднити критерії відбору об’єктів аудиту та критерії, за якими оцінюється ефективність витрачання публічних коштів.

P.S. Крім розглянутих нами законопроєктів №10044 та №10045, у Верховній Раді зареєстровані альтернативні законопроєкти №10044-1, №10044-2, №10045-1 тобто дискусія про реформування Рахункової палати триває. Ми продовжимо слідкувати за нею. 

Стаття надана "Вокс Україна"