Кризис оборонных закупок как ответ, почему страна не в НАТО
У серпні 2020 року в українському оборонно-промисловому комплексі сталася непересічна подія.
Президент Володимир Зеленський підписав закон "Про оборонні закупівлі", який мав докорінно змінити систему закупівель військової техніки, товарів, послуг та зброї для силових відомств України.
Над документом наполегливо працювали уряд, парламентський комітет, виробники та незалежні експерти, тож ухвалення закону викликало ейфорію у професійних колах. На загальне переконання, прозорі оборонні закупівлі – це впевнений крок України від радянської спадщини до НАТО.
Проте надворі вже лютий 2021 року, а жодна оборонна закупівля досі не проведена. Навпаки – у системі забезпечення армії виник колапс.
З 1 січня старе законодавство, що регламентувало оборонне замовлення, втратило чинність, а дата впровадження нового закону вдруге переноситься. Спочатку – на середину лютого, а тепер – на невизначений термін.
Оскільки курс країни в НАТО закріплений у Конституції, а криза в оборонних закупівлях суперечить такому курсу, важливо розібратися, де виник збій.
Експертні організації StateWatch та Незалежний антикорупційний комітет з питань оборони (НАКО), які від початку долучені до кампанії за транспарентні оборонні закупівлі, пропонують спільний сценарій вирішення проблеми.
Передісторія
Масштабний наступ Росії на Україну у 2014 році спричинив різкий ріст державних витрат на переозброєння українського війська.
Якщо в перший рік війни сума бюджетної програми Міноборони "Розвиток, закупівля, модернізація та ремонт озброєння" становила 648,3 млн грн, то до кінця 2021 року ця програма сягне 22,7 млрд грн, тобто в 35 разів більше.
Значне фінансування виробництва військової техніки спровокувало бум на ринку ОПК. У приватному секторі з’явилися нові гравці, які почали тіснити державний концерн "Укроборонпром". Частка останнього на вітчизняному ринку озброєнь впала з 67% у 2015 році до 36% у 2020 році.
Утім, причинами ОПК-буму у більшості випадків стали не інноваційні продукти та рішення приватних гравців, а наявність у них протекції з боку влади. Цьому сприяли особливості процедури, за якою до кінця 2020 року здійснювалася закупівля техніки, – державне оборонне замовлення, яке на 99% таємне.
Така процедура не містить жодних елементів конкуренції. Бюрократи в погонах на власний розсуд визначають постачальників, продукцію та ціну в угоді. Зрозуміло: хто має владу над такими бюрократами, той і має прибуток.
Наприклад, донедавна найбільшими партнерами силових відомств були завод "Кузня на Рибальському", що належав Петру Порошенку, корпорація "Богдан моторс" колишнього першого заступника секретаря РНБО Олега Гладковського та компанія "Українська бронетехніка", яку пов'язують з головою комітету з питань нацбезпеки парламенту минулого скликання Сергієм Пашинським.
Великі бюджетні гроші й надмірна секретність нерідко доводили державне оборонне замовлення (ДОЗ) до корупційних скандалів.
В Україні через ДОЗ купували вантажні автомобілі або автомобілі швидкої допомоги для армії, хоча таких пропозицій достатньо на приватному ринку, а характеристики такої техніки іноземна розвідка може знайти в інтернеті.
Це означає, що ніхто не заважав уряду замість прямих таємних контрактів організувати прозорі та конкурентні торги на більшість позицій оборонного замовлення. Власне, державне оборонне замовлення є серйозним радянським рудиментом, який точно не практикується в країнах НАТО.
Там дотримуються розумної секретності. Це коли за таємними прямим угодами купують лише унікальну військову продукцію. Натомість товари, що мають конкуренцію, закуповуються через різноманітну систему тендерів, які перебувають під демократичним цивільним контролем.
Тому і в Україні, коли була перевантажена влада, Офіс президента та уряд взялися просувати закон про оборонні закупівлі. Документ містить такі новації.
Запровадження зрозумілих процедур оборонних закупівель, що зменшить рівень впливу політичного втручання.
Запровадження трирічного планування оборонних закупівель, що дозволить замовникам та учасникам якісно сформувати довгострокові плани та бюджети.
Обмеження секретності до розумних меж, що захистить унікальні українські розробки від зовнішніх розвідок і в той же час позбавить можливостей зловживати грифом "таємно" під час закупівлі конкурентних товарів.
Формування відкритого реєстру постачальників, що зменшить вплив політичних зв'язків та обмежить участь фіктивних фірм.
Запровадження ринкового підходу до визначення цін на оборонну продукцію замість регулювання уряду, яке використовується для штучного обмеження доходів конкурентного бізнесу на користь бізнесу, який має політичні зв'язки.
Найголовніше – закон усіляко підтримали ключові західні військово-політичні партнери України з клубу НАТО, до якого намагається потрапити Україна.
Однак на заваді твердим намірам президента Володимира Зеленського та його політичної команди провести реформу оборонних закупівель став системний збій у державному управлінні, який трапився 2020 року.
Закон був ухвалений, але в уряді не було кому розробляти понад 30 підзаконних актів для запуску оборонних закупівель з 1 січня 2021 року.
Спочатку відбулася заміна міністра оборони. Замість Андрія Загороднюка, команда якого була ідеологом запровадження оборонних закупівель, прийшов Андрій Таран, який поступово зачистив кадри попередника.
Влітку було створене Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості. Останнє перебрало на себе від Мінекономіки функції з формування політики в оборонно-промисловому комплексі.
Щоправда, функції відомство перебрало, але інституційної спроможності – персоналу, приміщення та допуску до державної таємниці – воно довгий час не мало. Насправді Мінстратегпром досі формує штат.
В Офісі президента спрогнозували, що в січні закон про оборонні закупівлі не запрацює, тож вирішили перестрахуватися. У листопаді вийшов указ президента, яким Кабмін (Мінстратегпром та Міноборони) зобов'язувався до 15 лютого забезпечити схвалення всіх необхідних підзаконних актів.
Відведений час минув, а документи досі не готові. Лише після хвилі публікацій про невиконання указу президента уряд схвалив кілька технічних постанов, але вони не запускають реформу.
Досі на доопрацюванні перебувають три основні проєкти постанов, які мають розпочати реформу закупівель – унормувати процедури закупівель та порядок введення електронного реєстру виконавців.
Національне агентство з питань запобігання корупції оприлюднило висновки щодо згаданих проєктів, вказавши на їх білі плями та корупційні ризики.
Встановлення пільг та переваг для окремих виробників.
Відсутність вичерпного переліку випадків та умов, що можуть бути підставою для перегляду ціни контракту.
Неналежне регулювання процедури проведення переговорів під час укладення державного контракту з єдиним виконавцем.
Положення, які створюють умови для упередженості під час попередньої оплати за контрактами.
Невідповідність окремих положень закону про оборонні закупівлі в частині регулювання закритої закупівлі.
Відсутність законодавчо визначених вимог до процедури включення відомостей до реєстру виконавців державних контрактів.
Тож схвалення постанов без суттєвого доопрацювання лише зашкодить справі.
Висновки та рекомендації
Історія про впровадження закону про оборонні закупівлі – це саме той випадок, коли політична воля є, але бракує політичних рук для її втілення.
Коли саме уряд схвалить усі документи, тобто коли розпочнуться оборонні закупівлі, достеменно не відомо. Та вже очевидно, що за зволікання доведеться заплатити і замовникам, і виробникам військової продукції.
Колапс законодавства, коли держзамовлення скасоване, а оборонні закупівлі не втілені, призвів до того, що доплати за контрактами за 2020 рік та укладання нових угод може початися не раніше липня-серпня. Чим це загрожує армії та виробникам озброєння, які цілком залежать від держави, пояснювати не треба.
За інформацією з власних джерел, Офіс президента занепокоєний тим, що уряд не здатний імплементувати пріоритетний для президента як головнокомандувача закон. Тож є ймовірність стрімкого схвалення постанов, незважаючи на ризики, аби тільки збити негативну інформаційну хвилю.
Авжеж, у короткостроковій перспективі така тактика може допомогти, та в довгостроковій – призведе до серії нових скандалів із закупівлями для армії. Щоб усунути фактор корупційних ризиків під час старту оборонних закупівель, StateWatch та НАКО рекомендують парламенту та уряду зробити такі кроки.
1. Ухвалити термінове перехідне законодавство на період введення в дію закону про оборонні закупівлі, щоб розблокувати чинні оборонні контракти.
2. Встановити нові розумні строки Мінстратегпрому та МО для доопрацювання підзаконних актів з урахуванням висновків НАЗК та інших органів влади.
3. Посилити кадровий склад обох міністерств фахівцями з питань закупівель.
4. Залучити консультантів з питань закупівель з міжнародних проєктів країн НАТО, що діють в Україні, до обговорень підзаконних актів.
5. Ухвалити кадрові рішення щодо вищої ланки управління міністерствами після аналізу ситуації, чому закон не був імплементований вчасно.
Історія з оборонними закупівлями вкотре продемонструвала, що одного лише бажання стати членом НАТО замало. У першу чергу, це кропітка систематична праця над зміною культури та процесів у державному управлінні.
Урешті, вчасне осмислення та виправлення помилок може стати гарним досвідом для пришвидшення інших трансформацій, які необхідно пройти Україні для приєднання до Північноатлантичного альянсу.
Підготовлено в рамках співпраці з Незалежним антикорупційним комітетом з питань оборони (НАКО)