О неэффективности осуществления закупок в "Нафтогазе"

Першого червня 2020 року було оприлюднено фінансовий звіт групи НАК "Нафтогаз України" за 2019 рік. Серед іншого цей звіт містить перелік досягнень у сфері закупівель. 

Наразі процес закупівель на підприємствах групи "Нафтогаз" найбільш регламентований та уніфікований. Однак деяка інформація у звіті подана тенденційно або ж замовчується, і саме на цьому я б хотів зупинитись.

Про основне

Головна проблема процесу закупівель в Україні сьогодні і основний недолік платформи Прозорро – відсутність індикативів та контролю відповідності цін закупівель ринковим цінам.

Крім цього, в самому "Нафтогазі" повністю відсутній контроль відповідності ціни закупівлі ринковій з урахуванням обсягів та умов розрахунків. Хоча методика розрахунку очікуваної вартості з визначеними джерелами отримання інформації і формулами розроблена та затверджена в нормативних документах "Нафтогазу".

Також очікувана вартість закупівлі може розраховуватись з урахуванням цін минулих договорів, якщо аналогічні закупівлі вже проводились.

"Піррова перемога" НАКу

У згаданому звіті "Нафтогаз" як одне із досягнень в сфері закупівель відзначає ліквідацію Центральної конфліктної комісії (ЦКК). Це вищий орган групи "Нафтогазу" з розгляду спірних моментів закупівель між замовником та учасником.

Комісію було замінено на Офіс з етики закупівель групи "Нафтогаз", який виконує функцію арбітражу між учасником закупівель, замовником та локальною конфліктною комісією, яка працює на стороні останнього. 

Центральна конфліктна комісія групи "Нафтогаз" діяла з вересня 2017 року до березня 2019 року та постійно піднімала питання неврегульованості закупівель та їх неефективності. 

Водночас паралельно на рівні всіх акціонерних товариств групи "Нафтогаз" діяли локальні конфліктні комісії. 

Єдиним робочим документом до лютого 2019 року був регламент здійснення закупівель. Він описував послідовність кроків замовника в закупівлях та перелік відповідальних департаментів за їх виконання.

Саме через існування локальних конфліктних комісій на рівні кожного акціонерного товариства групи у закупівлях панувала повна "демократія" – у гіршому значенні цього слова.

Так, замовники закупівель самостійно і на свій розсуд прописували кваліфікаційні критерії, а це призводило до формування неринкових вимог до учасників закупівель та предмету закупівель, а також до необґрунтованої дискваліфікації учасників із найбільш економічно вигідною пропозицією. 

Натомість, зауваження Центральної конфліктної комісії сприймались менеджментом групи як думка інакомислячих та як виклик.

В результаті, трьох із шести членів Центральної конфліктної комісії, які паралельно обіймали інші посати в групі, було звільнено із компанії під різними приводами. 

Формальною причиною для ліквідації Центральної конфліктної комісії були скарги замовників про нібито затримки розгляду справ з боку комісії, а також тенденційні висновки внутрішнього аудиту про відсутність статистики, звітності та цінності ЦКК.

Таблиця нижче демонструє різницю підходів у роботі Центральної конфліктної комісії та новоствореного Офісу з етики закупівель. 

Я навів її не для критики працівників Офісу з етики закупівель, вони сумлінно виконують функції, а скоріше для того щоб підкреслити роль та цінність ЦКК до її ліквідації.

У 2018 році НАК "Нафтогаз" замовив оцінку відкритості та ефективності закупівель в групі, яку проводила міжнародна компанія GfK. 

Дані за 2018 рік відображали найвищу довіру учасників та переможців тендерів "Нафтогазу" до Центральної конфліктної комісії серед усіх закупівельних органів – тендерних комітетів та локальних конфліктних комісій. 

Однак в аналогічному звіті GfK за 2019 рік показники задоволеності організацією закупівель у "Нафтогазі" були нижчими від показників попереднього року.

Тобто, результати опитування засвідчили, що після ліквідації ЦКК не відбулось покращення процесу закупівель. 

Варто запитати думку керівництва НАК "Нафтогаз" щодо підстав для оцінки вагомого впливу ліквідації ЦКК на прозорість та ефективність закупівель, попри зворотні висновки аналізу релевантної інформації.

На що потрібно звернути увагу

Перелічені у звіті документи, прийняті у 2019 році, можуть мати позитивний операційний ефект, однак є важливі моменти, без яких цей ефект буде нівельовано. 

Перш за все йдеться про відсутність технічної політики на кожному підприємстві. Без неї визначення предмету закупівлі носить експертний характер зі сторони замовників.

Свідомі маніпуляції або неточності через необізнаність з визначенням предмету закупівлі та кількістю закупівель є незворотними. 

У "Нафтогазу" відсутня централізація закупівель (оскільки НАК під час трансформації декларує "отримання переваг горизонтальної та вертикальної синергії в межах групи), яка неможлива без прийняття загальногрупової технічної політики та стандартної номенклатури товарів, робіт, послуг. 

Технічна політика визначає цільові характеристики інфраструктури, обладнання, а також визначає найбільш ефективні рішення на основі вартості протягом життєвого циклу. 

Впровадження закупівель на основі вартості протягом життєвого циклу у групі "Нафтогаз" поки відкладається. Так само відкладається оцінка ефективності закупівель шляхом порівняння цін тендерів із ринковими цінами.

Парадоксальним є наслідки трансформації "Нафтогазу". Попри описані суттєві зміни на краще в регламентації закупівель, передбачається ліквідація Управління методології закупівель, яке було відповідальне за регламентацію та уніфікацію закупівель у "Нафтогазі".

До створення ТОВ "Оператор газотранспортної системи" оцінка стану закупівель та діяльності локальної конфліктної комісії у АТ "Укртрансгаз" була найнижчою серед усіх великих замовників "Нафтогазу".

Наразі, попри очевидні переваги існування системи внутрішнього контролю, в структурі оператора не було створено органу для розгляду конфліктів інтересів між замовником та учасниками закупівель. 

Тож акціонеру оператора, тобто уряду (ТОВ "Оператор газотранспортної системи" входить до складу АТ "Магістральні газопроводи України", акціонером якого є Міністерство фінансів) варто впровадити позитивний досвід роботи конфліктних комісій "Нафтогаз" та покращити регламентацію процесу закупівель, яка дісталась оператору у спадок від "Нафтогаз" в результаті відокремлення.

У додатках до звіту в таблиці є "оцінка 2019 року" та "оцінка 2020 року". Це означає, що саме опитування здійснювалось відповідно у 2018 та 2019 роках.

Оцінка впроваджених у 2019 документів у сфері закупівель в Нафтогаз та стану закупівель – сторінка 173 звіту.