Денежные "перебрасывания". Как манипулируют бюджетным процессом

Щороку під час ухвалення закону про держбюджет депутати за пропозицією уряду визначають, скільки коштів можна використати на кожен напрям.

Утім, інколи фактичний обсяг фінансування окремих напрямків значно перевищує дозволений законодавцями план. Причина – так звані перекидання.

Мова йде про перерозподіл коштів з однієї бюджетної програми на іншу або в рамках однієї програми – з видатків споживання на видатки розвитку і навпаки.

Це відбувається за рішенням Кабміну та за погодженням бюджетного комітету парламенту без внесення змін до закону про держбюджет.

Хоча це питання технічне, його масштаб вражає. Як свідчить дослідження, протягом 2019 року план видатків держбюджету було зменшено за 80 програмами (усіх програм – близько 600) на загальну суму 11,5 млрд грн.

Ці кошти були перерозподілені на інші програми. Низка програм, зокрема пілотний проєкт з реалізації державних гарантій медичного обслуговування населення, реформа державної служби, функціонування торгових представництв за кордоном, була позбавлена фінансування.

Тенденція триває. З початку 2020 року уряд ухвалив 40 рішень про перерозподіл бюджетних коштів загальним обсягом 9,2 млрд грн. Більша частина "перекидань" стосується виділення грошей з резервного фонду.

У грошовому вимірі резервний фонд становить "меншість", натомість дві третини коштів, 6,6 млрд грн, були перерозподілені за іншими бюджетними програмами. При цьому найбільші обсяги "перекидань" були здійснені у лютому та березні, тобто невдовзі після початку нового бюджетного року.

Динаміка перерозподілу бюджетних коштів у 2020 році

Це наслідок недосконалого бюджетного планування та неякісного формування бюджетних програм. Однак справа не тільки в цьому. Аналіз свідчить, що подекуди розпорядники коштів навмисно занижують початковий запит на фінансування, щоб потім його "відвоювати" без зайвої уваги громадськості.

Типи "перекидань"

1. Перерозподіл в межах однієї програми внаслідок економії коштів за певним напрямом витрат.

Найчастіше це перерозподіл з видатків споживання на видатки розвитку. Прикладом є програма "Обслуговування та організаційне, інформаційно-аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності президента України та Офісу президента України". Розпорядник – ДУС.

У поясненні вказано, що завдяки економії споживання енергоносіїв вивільнилися кошти, які будуть спрямовані на реставрацію Маріїнського палацу та прилеглої території. Розпорядження було видате 10 червня 2020 року, а обсяг "перекидання" становить 848,8 тис грн.

2. Перерозподіл коштів через зміни законодавства та строків реформ, які не передбачалися при складанні паспорта бюджетної програми.

Наприклад, фінансування програми "Забезпечення діяльності Збройних сил, підготовка кадрів і військ, медичне забезпечення особового складу, ветеранів військової служби та членів їхніх сімей, ветеранів війни" було збільшене розпорядженням уряду від 27 травня 2020 року на 233 млн грн внаслідок прискорення термінів військової реформи з 2021 року на 2020 рік.

Зміни, зокрема, передбачають створення низки управлінських центрів: командування Об'єднаних сил, командування сил підтримки, командування сил логістики. При цьому на відповідну суму були зменшені видатки за програмою "Керівництво та військове управління Збройними силами України".

3. Перерозподіл з програм, які перестали бути політично важливими.

Класичний приклад – бюджетна програма "Підтримка реалізації комплексної реформи державного управління", яка стартувала у 2016 році. Запровадження цієї реформи було умовою отримання фінансової підтримки з боку ЄС.

Обидва попередні прем'єр-міністри – Володимир Гройсман та Олексій Гончарук – наголошували на важливості цієї програми. У 2019 році її згорнули. Протягом року гроші на реформу державного управління не виділялися, а кошти з цієї бюджетної програми рішеннями уряду були перерозподілені на інші потреби.

У 2020 році ситуація повторюється. Держбюджет призначав на цю реформу 459 млн грн, але внаслідок "перекидань" грошей з цієї програми на інші за результатами квітня в планах на цю програму залишилося лише 12,7 млн грн, а рівень фінансування за цією програмою з початку року знову становив 0 грн.

4. Перерозподіл, спричинений уточненням розрахунків.

Наприклад, у лютому 2020 року була збільшена освітня субвенція з держбюджету місцевим бюджетам на 2,2 млрд грн (левова частка перерозподілів за лютий 2020 року) через уточнення даних про кількість учнів.

5. Перерозподіл через халатність розпорядників в плануванні.

Низка "перекидань" свідчить про формальний підхід головних розпорядників коштів до підготовки бюджетних програм. Хрестоматійний приклад – програма ліквідації шахт. За нею з року в рік здійснюються "перекидання", внаслідок чого гроші з видатків на ліквідацію шахт спрямовуються на зарплати шахтарям.

У 2019 році "перекидання" з цієї програми здійснювалися чотири рази, внаслідок чого обсяг її фінансування зменшився з 660 млн грн до 159 млн грн.

Навіть після такого зменшення видатків програма була виконана на 80%. У 2018 році видатки за цією програмою були зменшені у 2,3 разу (з 753 млн грн до 319 млн грн), у 2017 році – у 2,2 разу (з 567 млн грн до 268 млн грн).

6. "Сплановані" "перекидання".

Деякі "перекидання" виглядають спланованою акцією, спрямованою на обережне "підсаджування" окремих приватних установ на бюджетний кошт.

Приклад – бюджетна програма "Підготовка кадрів у сфері статистики закладом вищої освіти та забезпечення діяльності його баз практики", яка фінансує Національну академію статистики, обліку та аудиту.

Динаміка фінансування програми у 2018-2020 роках, тис грн

Недавно уряд вирішив збільшити фінансування цієї академії у 2020 році на 2,1 млн грн. Здавалося б, невелика сума, але є одне "але". Річ у тім, що до 2018 року академія фінансувалася винятково за приватний кошт.

У 2018 році академія отримала невелике бюджетне фінансування для набору студентів – саме для цієї потреби створили зазначену бюджетну програму.

У 2019 році внаслідок "перекидань" фінансування закладу зросло на 578,1 тис грн або майже вдвічі порівняно з обсягом, закладеним в бюджет. Кошти на це забрали з програми "Керівництво та управління у сфері статистики". Ситуація повторюється і у 2020 році, тепер фінансування зросло втричі – на 2,1 млн грн.

Іншими словами, те, що починалося як невелика підтримка з бюджету, за три роки перетворилося на суттєве бюджетне фінансування в період кризи. Має місце свідоме, покрокове та стрімке збільшення бюджетного фінансування організації, яке здійснюється в обхід нормального бюджетного планування.

Найбільші програми за обсягом зміни плану фінансування внаслідок перерозподілу бюджетних коштів у 2019 році, млрд грн

Джерело: Держказначейство. Розрахунки: Центр аналізу публічних фінансів та публічного врядування.

Висновки

Перерозподіл бюджетних грошей став свідченням халатності розпорядників коштів та інструментом маніпуляцій з бюджетним процесом, який дозволяє задекларувати одні цілі, а витрачати бюджетні гроші на інші цілі.

Уряду і бюджетному комітету парламенту варто більш ретельно та уважно ставитись до "перекидань". Інакше обмежений бюджетний ресурс буде витрачатися зовсім не на ті цілі, які насправді важливі для країни.

Анна Корнилюк, аналітик, Дарина Марчак, керівник, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ. Центр функціонує за підтримки посольства Швеції. Текст наданий VoxUkraine.