Мягкий контроль. Как работают аудиторы в сфере публичных закупок

З появою ProZorro порушення та корупція в публічних закупівлях стали дуже видимими.

І якби держава одразу ж почала наводити там лад і карати порушників, це одразу стало б дієвою ін’єкцією проти "зради".

Натомість минуло вже три роки. І ті, хто всупереч ProZorro укладають договори з наперед визначеними постачальниками, чи втридорога купують товари, все більше переконуються у власній безкарності.

Як так сталося і чи можна це змінити?

Відповідь на це запитання варто шукати в контролюючих та правоохоронних органів. Почати варто з вулиці Сагайдачного 4.

Саме тут знаходиться офіс Державної аудиторської служби України (ДАСУ) — органу, що має контролювати сферу публічних закупівель.

Про "неупереджену та незалежну" роботу цього органу вже писав два роки тому. Чи щось змінилось з того часу? Узагалі мало б, бо віднедавна аудитори, окрім звичних контрольних заходів, ще й займаються моніторингом закупівель.

Але контроль від Держаудитслужби в закупівлях досі такий… лагідний. І схоже, що теперішнє керівництво ДАСУ зовсім не зацікавлене працювати інакше.

Потуги моніторингу

Моніторинг — це справді потужний інструмент. Він дає змогу знаходити порушення та казати замовникам "охрана, отмєна" ще на етапі торгів —коли гроші платників податків витрачені не були.

І моніторинг від ДАСУ був передбачений ще в першій редакції закону "Про публічні закупівлі" 2015 року.

А тепер — яскрава ілюстрація, як можна згаяти дорогоцінний час:

Півтора року після прийняття закону аудитори не приступали до моніторингу. Як вони пояснювали, через невиписаний порядок його здійснення.

У грудні 2017 року за активної підтримки громадськості таки приймається закон, в якому є прописана процедура здійснення моніторингу.

Але ще 10 місяців аудитори розробляли нормативку та проводили тестування онлайн моніторингу.

І ось наприкінці 2018 року моніторинг закупівель, зрештою, стартував. Держаудитслужба розширила штат, отримала спеціальний  кабінет у системі ProZorro для моніторингу закупівель, ба більше — систему ризик-індикаторів, що автоматично шукають підозрілі закупівлі.

Що важливо, сам процес моніторингу є відкритим та прозорим, і будь-хто може ознайомитися з його результатами.

Спільнота громадських організацій DOZORRO не могла цим не скористатися і проаналізувала результативність моніторингу від аудиторів.

По-перше, сама їх кількість. За півроку Державна аудиторська служба України провела понад 3 тисячі моніторингів закупівель.

І ми приблизно порахували, що на 1 аудитора у відділі моніторингу закупівель припадає три (!) моніторинги на місяць.

По-друге, на яких підставах ці моніторинги розпочинаються. Замість того, щоб покластися на ризик-індикатори, Держаудитслужба віддає перевагу шукати порушення в ручному режимі.

Понад 70% всіх промоніторених закупівель аудитори розпочали за власною ініціативою.

Натомість лише 10% моніторингів аудитори розпочали через спрацювання автоматичних ризик-індикаторів.

Хоча система ризик-індикаторів якраз і була введена для того, щоб і полегшити роботу аудиторам та унеможливити вибірковий підхід до процесу перевірки закупівель (який у наших реаліях часто переходить у кошмарення бізнесу).

Останнім часом аудитори багато скаржаться на низьку ефективність ризик-індикаторів, проте у 70% випадків порушення підтверджуються аудиторами.

Насправді, це нормально, коли системи потребують вдосконалення та оновлень, і ризик-індикатори не є винятком.

Громадськість уже кілька місяців чекає від ДАСУ пропозицій, як можна поліпшити роботу ризик-індикаторів.

 А ось те, що аудитори одночасно і бідкаються, і розводять руками, не пропонуючи жодних змін до методики — це щонайменше дивно.  

Покарання, якого нема

Не варто акцентувати увагу лише на кількість моніторингів чи перевірок загалом.

Є більш суттєвий аспект — реальна відповідальність. Бо вся ця безкарність у сфері публічних закупівель зазвичай і є тим, що заважає ефективному розвитку сфери, довірі бізнесу та розвитку рівних правил гри.

З близько 2400 проведених за І квартал 2019 року моніторингів закупівель у понад 1000 з них порушення були зафіксовані, але не усунені.

І попри це, аудитори спробували оштрафувати замовників лише в 48 випадках. Наклали штраф лише у 6.

Тобто навіть там, де порушення зафіксовані, штраф накладають менш ніж у 1% випадків.  

Насправді аудитори відіграють ключову роль у притягненні до відповідальності порушників у сфері закупівель через суд.

Тож чому такі низькі цифри? Є кілька об’єктивних перешкод.

Відсутність персональних даних. Щоб скласти протокол, аудиторам треба встановити особу, яка допустила порушення. І для цього вони запитують персональні дані на таку особу в самого замовника.

 Ну а там їх часто ігнорують. Навіть більше, зі слів деяких замовників, аудитори інколи самі радять замовникам не надавати дані.

Затягування зі зверненням до суду. Суд дає три місяці з дня виявлення правопорушення в закупівлях, впродовж якого можна притягнути винуватця до відповідальності.

І якщо аудитор затягує з передачею матеріалів до суду, є велика ймовірність, що порушник залишиться без відповідальності. Справу в суді просто закриють через сплив термінів.

Мало підстав для притягнення до відповідальності. На жаль, є ціла низка порушень, які часто трапляються у сфері закупівель, але за які аудитори не можуть притягнути до відповідальності. Навіть якщо захочуть.

Замовник неправомірно відхилив пропозицію від підприємця — аудитори не зможуть притягнути до адміністративної відповідальності.

Незаконно застосував переговорку — та сама проблема. Як і з невиконанням рішення Антимонопольного комітету.

Але найближчим часом ситуація все ж може змінитися, адже нова редакція закону "Про публічні закупівлі" якраз передбачає розширений перелік підстав для притягнення замовника до відповідальності.

Немає співпраці з правоохоронцями. Не лише адміністративною відповідальністю може закінчитися порушення в закупівлях.

Може бути ще дисциплінарна та кримінальна, у випадку її доведення. То де посадки? Звісно, це питання варто задати і поліції, і прокуратурі, і НАБУ, і судовій системі, але всі правоохоронні органи у кримінальних провадженнях зазвичай спираються на матеріали аудиторів.

Ба більше, між аудиторами та органами прокуратури, внутрішніх справ та Службою безпеки України діє спільний наказ про співпрацю, який не оновлювався з 2006 року.

Тобто про НАБУ там, звісно ж, не йдеться. Але чомусь нового спільного наказу досі немає.

Може, через те, що голову Державної аудиторської служби України Лідію Гаврилову НАБУ підозрювало в незаконному збагаченні та досі підозрює в недостовірному декларуванні?

Але факт залишається фактом, взаємодія так і не налагоджена, і це потрібно змінювати.

Коли чекати на дієвий контроль?

Не виходить позбутися враження, що будь-які бюрократичні перепони аудитори сприймають не як бар’єр, який потрібно подолати, а як виправдання, чому можна і пальцем не ворухнути задля дієвого контролю в закупівлях.

Чому Держаудитслужба, яка, як ніхто, має розбиратися в цій сфері, не просуває всі можливі зміни до законодавства?

Чому моніторинг аудиторів більше схожий на процес, а не результат? Саме Держаудитслужба та її працівники повинні з середини розбиратися у всіх тонкощах і латати проблемні моменти та діри, які не покриті чинним законодавством.

Аудитори підпорядковуються Кабміну і частина цих питань могла бути вирішена за політичної волі прем’єра Володимира Гройсмана.

Але схоже, що цього не вийде дочекатися, поки там, на Сагайдачного 4, не зміниться керівництво. І чекати, напевне, залишилось недовго.